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官场文化与潜规则(又名:道破天机)-第107部分
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权力的使用过程需要监督和约束。目前中国采取垂直领导体制，由上级领导来管理、约束下级领导。这种垂直监督注定会失败，因为二者拥有的信息是不对称的。上级领导要有效地监控、约束下级领导，必须对下级领导的所作所为了如指掌，至少在获取有关下级领导的信息上，有一定的对称性。但实际上，一方面上级领导和下级领导不在一个地方工作，存在时空的距离；另一方面上级领导面对的是数十个下级领导，再加上正副职，如此数量众多、分散在不同地方、不同城市的下级，上级领导如何能时刻了解他们？在这种监督、约束不力的情况下，出现贪污腐败分子，也就见怪不怪了。
在某个地方的人才能了解该地的领导，也才能监督、约束他们。因此只有通过与各级、各地政府相平行的人大，才能真正地监督、考核、约束各级各地的领导，并确保司法的独立性。即从现在的垂直监督演变为平行监督。
目前的问题是，各地的人大并不能对各级政府产生有效的监督。根本原因在于现在的人大代表不是真正意义上的民意代表。从构成上看，各级人大代表有三分之一是政府官员，让他们自己监督自己等于没有监督；另有三分之一是劳模、名人、企业家等，他们成为人大代表仅仅是一种荣誉称号而已，作为民意代表行使对官员的监督，可能既不懂财务，又不懂法律，根本就没有行使人大代表的能力；还有三分之一才是真正的人大代表，但还是兼职的，作为普通老百姓，他们每天要忙自己的生计，哪有多少时间去做调查，提出反映民意的提案，时刻监督行政官员的行为，确保司法的公正性？
因此要实现平行监督，各级人大代表必须专职化。政府官员必须全部退出人大，成为被监督的对象；进入人大的各行各业的名人，应该经过严格的财务、审计、法律、行政知识的考核，不合格的也要退出人大；民选人大代表一律实行专职，凡是被选入人大代表的人，必须辞掉一切工作和职务，专心从事人大工作，工资由国家财政发放。
目前民众上访人数越来越多，但问题仍然得不到解决，根本原因不是信访体制落后，也不是民意渠道不畅，而是分级治理、平衡监督的失效。无论在行政管理还是企业管理中，人们总是认为，上级可以解决下级存在的问题，实际上，正如下级解决不了上级 的问题一样，上级也解决不了下级的问题。有效规律的一般规律是，不同层级的问题必须由不同的所在层级的管理者来解决。
正义是政府行为的基本道德标准，但各级行政官员行使正义的力量不是源于上级政府领导，而是他身边的民众。只有行政所在地的民众及其民众代表，才能真正给他正义的勇气和力量。各级专职的人大代表不仅仅是对官员行使行政权力进行监督和约束，更重要的是，他们赋予那些为民谋利的官员以正义的力量。
政治权力与暴力严格分离，让军警司法职业化和独立运作，在目前各方利益冲突加剧、尚需权威政治的中国，现在还无法做到。但人大代表的职业化，则是中国政治改革的一个现实切入点。它不仅他利于约束政治权力对暴力的使用，而且在监督各级政府的同时，赋予官员正义的力量。社会冲突增多，腐败盛行，意味着暴力的增长和正义的缺失，这是对民众安全、国家稳定的巨大挑战。
中国国务院于2005年10月19日发表了《中国的民主政治建设》白皮书。这是中国政府首次发表关于民主政治建设的白皮书。
按照国际主流观念，民主制是民众自主参与政治决择的程序安排。人民的自主决择，意味着不存在民意之上的领导者：政党与意见领袖只能主要通过引导舆论来引导民意。中国式民主设计了民意之上的领导者，这种特殊安排必须对应着特殊理由。对此，白皮书的解释是：这是符合中国国情的选择。具体说“共产党领导”是推进现代化建设和实现民族复兴的需要；是维护国家统一、社会和谐稳定的需要；是保证政权稳定的需要；是把亿万人民团结凝聚起来的需要。
这种表述背后的逻辑是：民主是有价值的，但它并非唯一值得人们追求的理想目标；除此之外，中国人还需要实现诸如经济发展、民族复兴、维护统一、社会和谐、政权稳定、凝聚人心等多项目标。将民主的重要性置于上述目标之后，符合人类价值需求的层次结构。在现实条件下，保持“共产党领导”是实现上述诸多目标的前提与基础，“共产党的领导和执政地位”的动摇意味着政权稳定性的动摇，必然损害诸多目标。因此，包括政治民主在内的其他目标不能损害“共产党领导”，有必要对发端于西方的现代民主理论进行改造性的诠释，使之能够与中国的现实国情水乳交融，这就是以“共产党领导”为特征的中国民主模式产生与存在的理由。
民主作为一种政治价值的确可以有多种表现形式，任何一种文明模式、思想理论、或者政治强权都不能垄断对民主的解释权。人类实现民主价值的形式不但会因国情、人文条件的不同而不同，而且会随着时代的变化而变迁；不存在唯一的、普遍适用的绝对的民主模式。前苏联已经发生的剧变印证了中国执政集团的担心：伴随着执政党领导地位丧失的，首先是政权稳定的丧失，然后是经济崩溃、国家分裂、社会失序、许多人的基本生存条件遭到伤害。无论是从中国人民的整体利益还是从执政党的自身利益出发，中国共产党都绝不会容忍上述情况发生，这是白皮书所要传递给世界的信息之一。
同时，白皮书也表现了中国执政集团对主流国际社会公认的民主、人权、法治等政治理念的部分认同和靠拢，中国并不愿意被孤立在主流国际社会之外。一方面，将民主拒之门外将导致中国与国际潮流背道而驰，使中国的各种潜在对手得以聚集力量；在强大的内外压力下，中国的“共产党领导”与政权稳定可能难以为继。另一方面，直接照搬西方政治制度模式也将破坏中国社会与政权的稳定。
白皮书对中国民主政治建设的艰巨性估计充分，但对她与国际接轨的迫切性估计不足，对利用民主政治建设化解国内外矛盾压力的准备不充分，措施不够明晰具体。“共产党的领导和执政地位”绝不能动摇，但民主政治建设可急可缓；下一步的快慢和方向，既取决于内外条件的客观可能，也取决于执政党的主观努力。
中国人民在解决了基本的温饱问题之后，开始呼唤权利、平等和法治，对社会制度的完善化已经产生越来越高的要求，这从近几年发生的数量越来越多、频率越来越快、规模越来越大的各种维权事件中不难获得证实。而从这类问题的解决效果来看，民主诉求宜“疏”不宜“堵”。其实，民主对中国执政党并非毒药，而是良药。正视民主意识的民间诉求，和正视中国特色的民主建设是同样重要的事情，而努力使二者协调发展则是对执政党智慧和能力的考验。
民主从功能上说是满足国家和民族需要的政治安排和政治制度，所以民主不是主观选择的，与其说一个国家要实行什么样的民主制度，不如说这个国家能实行什么样的民主，民主的选择要符合当时的社会条件。
西方的民主设计基本上是对政府权力的限制和对个人权利的保护。中国也有权力和权利关系的问题，但更主要的是解决发展及发展中的问题。《中国的民主政治建设》白皮书说：“衡量一种政治制度是不是民主，关键要看最广大人民的意愿是否得到了充分反映，最广大人民当家做主的权利是否得到了充分实现，最广大人民的合法权益是否得到了充分保障。”这段话是中国民主观的集中表述。人类政治文明发展的历史和现实说明，世界上并不存在唯一的、普遍适用的和绝对的民主模式，衡量一种政治制度是不是民主的，关键要看这三条标准。
中国民主与西方民主的最大不同在于，中国的民主是中国共产党领导下的民主。当前中国的民主政治中存在的主要问题，是中国社会处于快速变革时期，分化出所谓的强势力群体和弱势力群体，有些群体的经济地位和社会地位降低了，政治体制改革首先要解决的就是一定程度上的社会分化，保证共同利益，维护社会稳定大局。
白皮书承认中国民主制度仍未健全，有法不依、执法不严、违法不纠的现象依然存在，官僚主义作风、腐败现象亦在一些部门蔓延，因此有必要完善制度，以制约和监督政府的权力。
但是，“制约和监督”比较难，理论上，制约和监督的对象是执政党，但谁来制约和监督呢？一般西方国家，有政党政治，也有政党轮替，但中国不会“照搬别国模式”，必须坚持的是执政党的领导及执政地位不可改变。
国务院新闻办公室发表的《中国的民主政治建设》白皮书是中国第一次就民主政治现状作出总结性发言，不仅全面展示了中国的民主成果，而且标志着：民主，已经成为执政者高度重视和自觉追求的执政理念。
中国人一百多年以来的政治主张，概括起来就是四个字：一是民族；二是民主。前者是要摆脱任人欺辱的命运，解除外来列强对于中国国家所有权的控制；后者是要摆脱专制主义的束缚，解除一个人或者少数人对于国家权力所有权的控制。
首先，民主是构建和谐社会的必要条件。一个简单的事实是，目前我国已经出现了贫富分化等严重的社会不公现象，而通过民主机制维护社会公正，恰恰是消除这类社会裂痕的必由之路。如果排斥民主，贫富差距将演变成政治等级制，经济不平等就会延伸成政治不平等，其结果必然是将已有的社会矛盾推向一个危险的极端。
其次，民主也是现代国家的基本要求。尽管民主也可能产生“多数人暴政”之类的负效应，但从人类历史上看，“少数人暴政”远比“多数人暴政”多得多。民主政治正是在克服“少数人暴政”的基础上产生的。任何现代国家，实际上都应该是民主、法治和人权保障三位一体的社会，执政者的执政合法性，只能诞生于民主基础之上，而法治框架下打造的人权保障机制，也能有效地避免“多数人的暴政”。
最后，也是最重要的，民主是一切公民权利之源。公民权利表现为生存权、经济权、文化权、言论权、出版权、集会权、结社权、选举权、被选举权等，对于公民而言，生存权等等固然具有重要意义，但只有选举权、被选举权等参与政治的权利才是最基础的人权，其实质就是民主。因为只有民主才可以生发、推导出各项人权，如果没有参与政治的民主权利，其他的什么社会、经济、文化权利都只能是空谈。从历史的经验看，人权的每一个脚印，都是民主打造的模具。正是民主制度的确立，才让广大人民有了各项公民权利。社会反常现象的起因就在于他们被排斥在政权之外。
中国是精英政党领导下的民主制。中国社会不是被阶级或者利益集团区隔的社会，政体也不是以阶级斗争的制度化为基础的政体。无论中国革命或作为其产物的现行政治体制，都没能割断中国历史，也不可能割断。所以，中国共产党不是以阶级或者利益集团为基础的政党，不是“一党、两党、多党”的西方“议会政党”，而是动员和组织社会的工具。
什么是“人民当家作主”？中国共产党的民主不是以社会集团分裂为基础的“多数决”机制，不是以党派自由竟争为基础的议会政治。“人民”指的是“全体人民”，反对革命者被驱逐出“人民”的范畴。对第一代共产党人而言，西方民主是“假民主”以分权制衡来限制代议机构的权力拒绝劳动人民当家作主。因此，中国共产党设计了“一切权力归人民”的“彻底民主”制度。这是中国《宪法》“一切权力归人民代表大会”的思想来源。这个制度拒绝分权制衡，要求一切权力归人民代表，“分工不分权”。这种民主制度还有一个粗壮的经济指柱：生产资料公有制。
“一切权力归人民代表大会”固然民主程度更高，却也成为“党之治”的经常，中共党员在人民代表大会中占绝大多数席位，共产党当然拥有了包括立法、司法、行政在内的“一切权力”。又由于共产党实行了“民主集中制”，“一切权力”也就被集中到了党的最高核心机构。因此在制度上，一切权力归人民代表大会的制度导致了国家由共产党直接治理，这就是许多人感到中国不是“民主”，而是“党主”的原因。
类似于中国传统社会，一旦共产党退还了，整个政府、乃至整个社会也随着退还。如果这种退还再伴随着外部的强大压力，中国社会的稳定和繁荣会遭遇极大危险。
所谓的“革命”，不过是利益集团之间的新一轮权力分配，是少数人强加给多数人的，造成的痛苦却要老百姓去承担。
民主与自由是两个不同的概念。言论、出版、结社、集会四大权利属于政治自由范畴。选举民主与政治自由并没有必然的因果关系。
中国的问题是制止腐败。选举不能制止腐败，也止不住共产党质量的退还；相反，选举导致腐败，因为选举游戏制造腐败。选举游戏内含一个铁三角，即政客——选民——金主构成的三角关系：政客必须通过媒体等各种手段引诱尽可能多的选民支持，为此需要尽可能多的金钱；总有金主向政客提供金钱，以求借助权力谋取更多的资本；胜选后，政客要以公权回报投自己票的那些“相对多数”，还须以公权回报出钱的金主。 “相对多数”与全民的“公意”未必一致；金主的私利不仅与“公意”不一致，与支持政客的选民的利益也未必一致。所以自古以来，“多数决”必定产生以权谋私。在西方，选举产生的腐败是靠法治来控制的；在发展中国家，反对党靠反腐败上台，也因腐败而下台，政党轮流上台搞腐败，选举成为腐败机会之轮流。
防止共产党退化，保持其公信力，即“合法性”不在于直接选举，而在于建立法治政府；在于建立专业化的现代官僚体系，即成熟的公务员系统，并实行以司法独立为核心的分权制衡。当违法行政必将受到严厉的惩罚，政府才可能真正依法行政，政府官员才会小心翼翼，政府也才能拥有“合法性”。
中国政治体制改革的选择，应该是实行党政分开，建立法治政府。执政党退出日常行政，专门制定大政方针和选派政务官，从而减少执政党腐败的机会。同时用分权制衡来规范政府公权。应该把党的工作重心从经济建设转移到法治建设上来，把遵纪守法作为党政干部评估体系的核心标准。也就是说，应该坚持中国政治智慧的一个优良传统：“治吏不治民”。
由于缺乏科学有效的市场经济管理和调节控制机制，政治权力对社会财富的控制就产生了利用政治权力发财富，甚至达到暴富的社会条件。这种社会条件培养了新的利益集团和社会阶层，导致社会贫富差距不断扩大，社会“相对剥夺感”增加，为产生社会骚乱性事件培育了社会情绪。
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