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官场文化与潜规则(又名:道破天机)-第136部分
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是一张“法律白条”。对于司法系统的人来说，这些并不新鲜。
有太多的“实权人物”，地方法官和法院是“根本得罪不起的”。而这种非法干预，正在变得越来越隐蔽，过去往往以指示、批条子等书面形式直接表现出来；现在则往往以某领导的口信、电话等非书面形式进行干预，让受案法院、案件承办法官左右为难。这种不留痕迹的干预方式，不仅达到了干预目的，而且还把所有的责任完全推到了执行者的头上。
当前一些领导身边有一个庞大的权力市场，有些人利用领导批条赚钱。
司法不受行政干预，这不仅是《民事诉讼法》和《刑事诉讼法》的规定，更是宪法的规定，但事实是，行政干预司法的情况已经非常严重。“法官的上司只是法律”，在许多时候只能是一种理想。行政权力的介入，在中国司法本身无力承受之重。
在中国，行政干预司法历史悠久，在传统社会中，司法从来就没有过独立地位，甚至长期由行政兼理司法，行政和司法不分。近代中国进行了现代化改革，但历史的影响并没有彻底消除。建国后，行政依然十分强大，行政权是国家最大的权力，在这种情况下，行政干预司法不但不会受到抵制，在许多人、许多时候都会被认为理所当然。司法机关自身也没有得到应有的发展，因为长期以来，司法没有受到应有的重视，从社会体制到公众意识都没有给予司法机关足够的尊严和威严。
到现在为止，虽然名义上法院和同级政府是平级，但从管理体制上看，行政机关常常把同级的司法机关看作下级，人民法院也甘居下级。
除了历史的和意识的原因外，在中国目前的体制下，司法不得不在行政面前低头，还有一个重要原因，那就是财政制约。尽管宪法确认了司法机关独立行使审判权的原则，并将司法机关从同级政府中分离出来，但在人财物等方面，仍然受到同级政府的管理。这种体制决定了司法机关尽管在宪法上的地位与行政机构是平行的，但实际上要受制于政府。
《行政诉讼法》颁布后，司法机关有权对行政行为的合法性审查，司法可以对行政权实行制约，从而提高司法的地位。而且按照现代法治要求，包括立法权、行政权在内的各种国家权力的运作都应当纳入司法最终审查的范围。但是，虽然司法和行政可以相互制约，但因为司法部门在财政上要仰仗地方政府的鼻息，地方法院和地方检察院的支出都列入地方政府财政预算，由地方政府拨付，自然就缺少杜绝对方干预的底气。
由于目前司法执行体制中，执行机关的人、财、物严重依赖于地方，难以抵御执行中的地方保护和部门保护。现行的财政体制，是司法独立审判和执行的最大障碍，是行政得以干预司法的最重要原因。司法的经费从制度上看，好象是由人大决定的，因为最终要人大通过预算，但因为预算的政府在做，在现行体制下，人大通过预算有时只是一种形式，所以，司法部门的财政实际上是由同级政府在分配。
财政制度的改革虽然呼声很高，相关改革也在进行，但改革到位恐怕不是一朝一夕的事情，牵涉的东西太多，比如中央和地方税收分配，部门之间的利益问题，不同地区发展不平衡等等。让司法的归司法，行政的归行政，既是现代社会发展的迫切需求，也是完成政府转型、实现法治政府和有限政府的必然要求。
地方政府干预司法，有体制上的问题。在司法和行政关系中，法院的独立性天生存在一个缺陷，从人财物来看，地方法院的经费由地方政府拨给，不是由中央拨给。法官也是由同级人大任命，背后还有党委。这些使得地方政府在资源控制方面大大强于法院，造成法院的被动和屈从。
近年来，宏观调控的失利、整顿房地产不力和各地与土地有关的问题频繁发生，所有这些迹象都表明中央权威和权力的弱化。并且这次比以前更为严重。因为现在中央权威的根源不仅仅在于中央政府和地方政府的关系，更在于中央政府和地方经济势力之间的关系。
第二波的中央地方关系的改革在所难免。对那么大一个国家来说，中央地方关系的改革既要巩固中央的权威与权力，又要继续依靠地方的制度创新精神求得进一步的发展。
如果光是地方制度创新，没有中央地方关系的总体变革，那么，权力重心会继续往下移动，甚至最终出现政权的地方化。但如果集权不当，地方制度创新就会被遏制甚至被抹杀，可持续发展就会成问题。
要在整体上改革中央和地方关系，除了继续有选择性集权，看来别无他法。选择性集权的目标就是要在第一波改革的基础上进一步建立中央地方关系的制度构架。
无论怎么做，都不是一件容易的事情，但如果没有中央地方关系的制度再创新，让目前的形势顺其发展下去，必然会继续弱化中央的制度权威，最终造成更具有实质性的中央权威危机。
市场经济是法制经济，也是信用经济。市场经济初期，社会缺乏诚信，许多经济交往从一开始就孕育着巨大的风险，市场经济中打官司是正常的，是必要的。但是，现在社会上流传这样一种说法：打官司赢了执行不了，等于打了一张“法律白条”。这就是人们常说的“执行难”。
地方和部门的保护主义也是造成“执行难”的重要原因。地方和部门保护主义的形成有非常复杂的因素，涉及政治、经济、文化等各个方面；应当说，我国目前的经济制度安排是造成地方保护主义的深层原因。
改革开放以前，我国实行的是高度集权的计划经济，全国无条件地地方服从中央。改革开放后，中央将一部分权力下放到地方，形成中央和地方“分灶吃饭”。这种格局一方面确实调动了地方的积极性，但是另一方面也造成了地方区域经济的弊端。在这种体制安排下，地方领导按照地方人大选举法是由地方人民代表大会产生的，而在重“经济建设”的政绩目标下，地方领导也就千方百计地保护地方利益，否则地方人大也有权罢免他。这样，难免在地方利益和国家利益，短期效应和长期效应产生冲突时，地方利益占上风。而经济上的地方保护主义带来的是司法上的地方保护主义；地方法院院长是地方人民代表大会产生的，经费是由地方同级政府财政拨款，法院的各种建设都有求于地方政府部门。
除了中央和地方经济体制以外，还存在部门之间的所谓“条条管理”。在计划经济时代，国家将行业分为纺织、冶金、、煤炭等各种中央行业，成立了相应的中央部委。虽然这些部委现在都已经撤消了，成立了集团企业，但是由于旧体制和观念的惯性作用，在大型国有企业、特别是困难国有企业被作为被执行人时，由于种种原因的干扰，执行起来更加困难。
好多潜规则至今依然行之有效地支配着中国政治社会不少领域的实际运作。尤其是某些地方官员，或者与当地的利益集团构建了一个权力瓜分与利益分配的生态圈，或者肆无忌惮地滥用职权、谋取私利，构成一个对上抗命，对下欺压的特定政治氛围，更有甚者，长期以来，一些贪污腐败分子为了逃避惩罚，一个惯用手法就是以组织名义和貌似合法的形式，干违法乱纪的勾当；当追究责任时，又以集体研究为名搪塞。这种21世纪官场之怪现状，其产生的杀伤力已经超过一般人的想象。
中央集权的权威性一旦受到弱化，其实就是长治久安的基础已经松动的迹象。中央权威，无论是钢性权威还是柔性权威，无一例外将受到严峻的挑战。政治体制改革条件无法被人为地刻意地予以回避。不痛下决心改革，不正面接受政治体制改革过程中的阵痛和挑战，一旦执政党内以及行政体系大大小小、形式不一的既得利益集团形成气候，“官家主义”和“杂霸秩序”就会构成政治游戏规则的主流意识，既得利益集团与中央威信产生冲突之后的虚应，尾大不掉，导致最后的各种形式的抗命。“下情无法上达，上情难于下达”，结果是“权为私用民之灾，法为私用国之害”，政府权力被私利化，给党和政府造成严重危机，给社会秩序和道德秩序造成严重混乱。
地方官员为了显示政绩或者支持地方保护主义，常常对中央隐瞒实情，报喜不报忧，甚至弄虚作假。造成这一现象的原因是中国的制度设计违背了政治学公理，即由上到下的决策指令信息，和由下到上的决策效果反馈信息，不能走同一条管道。
除了中央政府外，每一级的发牌人，同时又是受牌人。可是好多时候，牌是越发越少，其中的原因，就是几乎所有的下一级政府都想留下几张牌来自己玩。
中国有句老话：会哭的孩子有奶吃。
在中国，电力、铁路、邮政、税务、海关等部门是中央直属的无论财政收支还是干部管理都和地方政府没有任何关系；但是，你的工厂要建在人家的地盘上、你的线路也要经过别人的地盘、你的家属要在别人的地盘上生活、上学、就医。而这一切，没有地方政府的配合，都是不行的。
中国有一个很独特的现象：类似铁路、银行、电力等垄断行业，他们作为经营者时，叫某某公司；但他们在作为政府的一个部门时又叫某某局。也就是说，他们既当管理者，又当经营者。属于体制上的乱伦。他们的财产和干部，都归各自的上级主管部门管辖，地方政府对他们几乎没有什么约束力。这种现象，使得他们成为一个个特殊的利益集团。
任何一个国家的体制都是宝塔型的，每一级都得在下一级是基础上作出决定。决定是最高领导作的，但是他只能在下级提供的范围内作决定。
国家能力，也就是指中央政府将自己的意志、目标转化成现实的能力。它基本包括四种：汲取财政的能力、宏观调控的能力、合法化的能力、强制能力。
中国是一个政党高度统一集中控制的国家，但是国家机器也不是铁板一块，经济决策权极其分散，中央政府控制地方政府的能力也很有限；地方政府控制行业的能力也极其有限。
这种有限的控制力就造成了各级政府、各个行业的自我利益、自我意识、自治权力的高度膨胀。这种高度膨胀加速了经济权力的分散化和多元化，势必成为今后发展的重要隐患。
优惠政策有着很大的含金量，它是以牺牲中央财政收入为代价的。在中央和地方讨价还价的谈判中，往往是地方政府得多失少。
政治体系是一个逐步完善的过程，不要指望在一夜间就能建立一个无懈可击的政治体系，解决体系内的所有问题。如果这样就患了政治幼稚病；但是如果过高估计它的难度，就是患了政治恐惧症。
调整中央政府与地方政府的关系，必须打破GDP考核的政绩观，树立对地方政府考核的科学和综合指标体系，将公共服务指标纳入到指标中去；必须重新界定中央和地方的财权和事权，使财权和事权相对称。
地方政府滥用权力，以公共利益之名过深介入商业性征地活动，谋取地方政府之私利，常常成为大量征地纠纷始终得不到解决、并演化成为暴力冲突事件的根源。法律中的一个小口子，假如符合政府利益，通常会被政府扯成大洞。在现实中，官员们对于“公共利益”的解释，远远超过宪法学者的想象。在官员眼里，征地就是公共利益，既然整个国家的工作以经济建设为中心，那经济建设就是最大的公共利益，而防碍“公共利益”的实现，政府就完全可以动用专政的力量来强迫实现。地方政府官员群体不少已经被经济建设为中心的“国家精神”所支配，而形成了不惜牺牲民众权利以发展经济的片面狭窄的施政观念。
在官员眼里，地方政府增加财政收入也是公共利益。农民的土地以低价被征用，政府再以另外的形式转手以高价将其转让给企业，政府从中获得一笔巨额财政收入，也是完全符合公共利益的。这种扭曲的公共利益观，导致一些地方政府公然蔑视农民的权利，肆无忌惮地压制农民维护自己权利的正常活动。而且由于地方司法机构也受到地方政府的严格控制，因此权利和利益遭到侵害的农民，无法通过正常渠道获得救助，他们只能走上漫漫上访路。
利用公共权力，贪婪地追求地方政府的利益，政府的这种做法当然不可能得到民众的认可；相反，在农民眼里，某些地方政府官员本身就是最大的、最贪婪的奸商，他们所追求的利益，其实没有任何公共性。对中央政府来说，这也完全是一种有害无益的私利。一些目光短浅的地方政府过深地介入土地经营活动，固然给当地政府带来好处，也增加了官员的政绩，但却导致了重大社会矛盾，侵蚀了整个中国共产党的执政基础，败坏了广大民众对党的整体印象，最终受到伤害的是政府进行统治的正当性。
中央政府应当通过制度变革，迫使地方政府官员追求真正的公共利益，那就是尊重民众的权利，在此基础上实现经济增长和社会发展。中央已经提出“以民为本”、“新三民主义”等科学发展观，但问题是如何约束地方政府不计后果的贪婪行为，缺乏相应的制度保障。这样的制度保障，只能是民主与法制。假如地方政府是对民众负责的，也就不会以GDP增长率为唯一政绩指标，政府官员也就不会肆无忌惮地强迫民众为了经济增长而做出牺牲。假如司法是独立而公正的，不受地方政府控制，也就能够有效约束地方政府的滥用权力行为。
地方上的问题看上去千头万绪，说穿了也就是两个问题，一个是帽子问题，一个是票子问题。
19。4 关于驻京办事处问题
在北京，到处可以看到各地的驻京办事处。事实上，“驻京办”的非常规运作模式使其在整个政府机关序列中的地位十分微妙和特殊，而由此衍生的问题也十分复杂。
“驻京办”的历史起源可以追随地早年的同乡会和会馆之类。当时的功能把外是沟通家乡与京师之间的联系，接待来京的地方官员以及进京赶考的家乡学子等等。而现在的“驻京办”在接待对象和服务功能方面都发生了巨大变化，其主要职责一是招商引资，跑部委、要项目、收集信息；二是接待地方来京办事的领导及其有关工作人员。“驻京办”已经成为地方政府和党委的驻京“大使馆”。
一般来讲，能办领导想得到的事，能让领导见到想见的人，是对“驻京办”主任的最低要求。因此，向有关领导以及上级主管部门进行攻关，便成为各“驻京办”的首要任务，与领导沟通感情也成为“驻京办”专门研究的一门学问。“事事以领导满意为宗旨，事事以招商引资为取舍，事事以项目服务为目标”是“驻京办”的工作箴言。
“驻京办”的工作就是要将礼物不露痕迹地送到领导的手中，对各部委司局负责人的喜好要了如指掌，再据此陪同他们打牌、喝酒、旅游、听戏、或者买字画、古玩。礼物不在贵，关键是要投其所好。
“驻京办”近年已经成为腐败犯罪的多发单位，其主要原因是管理与监督失控。名义上“驻京办”归国务院机关事务管理局负责管理，实际上用人权在地方政府手上，国务院机关事务管理局不过是一个宏观指导机构，对“驻京办”的日常工作
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