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剑桥中国史-第301部分
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在忽必烈早期朝廷中影响最大的汉人是刘秉忠（1216—1274年）。刘秉忠是禅宗佛教徒，是蒙古皇帝的心腹。在刘秉忠与王鹗（1190—1273年）、姚枢（1201—1278年）、许衡（1209—1281年）等一小批汉人谋士的指导下，在忽必烈朝的最初十年内，建立了政府的中央行政机构。①行政、军事与监察机关之间的三足鼎立、权力平衡的中国传统方式并没有改变（至少在表面上是这样），建立了中书省处理行政事务、枢密院负责军事事务、御史台负责政府内的检查监督的机制。②在中央与地方政府机构的实际功能方面，我们看到军事与民政的管辖范围有很大的重叠。汉族文士们对这种重叠有很多批评，而重叠的根源则在于蒙古人传统上把军事部门和军队将领倚靠为政府的核心。
尽管蒙古人倾向于将权力赋予军队，但他们在中国还是创立了一个自成体系的文职官僚系统。在忽必烈统治时就形成的元朝文官机构的最上层是中书省。虽然窝阔台（太宗）于1231年首创中书省，但如同元朝政府大多数机构一样，只是在忽必烈统治下，中书省才有了十分明确的权限。中书省是整个文官官僚机构的神经中枢。在元朝的组织结构中，就联系与控制方面而言，其大多数部门都最终对中书省负责。例如，军队将领与监察系统的高级官员以外的人写的所有奏折都要通过中书省送呈皇帝。反过来，中书省也有权荐举官员，草拟诏书，并奏请皇帝批准。除了作为联络中心外，中书省事实上对帝国范围内所有的文职官员的任命都有控制权。但是，军队、监察、宣徽院、宣政院和世袭的投下的职位则通过它们各自的系统来进行。
在元代不同时期，还建立过尚书省，结果被废置。但元朝从来没有运用过唐代存在过的三省制度，即尚书省、中书省和门下省。①元朝中央政府没有依靠三省而只是一省，这点与女真人的金朝极为相似，金朝于1156年取消了三省中的两个，而仅留下尚书省，下设六部。
仅依赖一省而不是三省，并不能作为元代政府中央集权的象征。很多其他因素都不利于中央集权。明显的有，军事官僚机构侵犯文官权限范围的趋势；处于政府正常控制之外的那些半自治的投下的存在；以及地区与地方官员无视联络与控制的金字塔结构，而给自己留下了很大的活动空间。
中书省的最高长官是中书令，在忽必烈朝这一职位由皇太子充任。由于有元一代中书令一职经常空缺，中书令以下的两个官员右丞相与左丞相事实上成了帝国职务最高的长官。他们直接控制六部——吏部、户部、礼部、兵部、刑部和工部。
在忽必烈时代正式建立起来的六部之中，吏部也许是最有影响的，因为它有任命全部帝国文官的功能。那些与普通百姓有直接接触的地方文官们定期由吏部进行考评，决定其晋升、降职或迁调。这些被任命的官员，其任期应该是30个月（若在京）或三年（若在行省），但在制度的实际执行中，常出现任期长得多的例子。
户部掌管人口统计、赋税记录、国家财政、钞币以及官府制造业。户部的一个最重要的职责是对元代典章中有关纸钞的详细规定加以实施。由于元政府下定决心在帝国范围流通纸钞，印刷与管理纸钞的程序是相当粗放式的。政府对此深为不安，这可以从伪造纸钞要判处死刑这一事实得到证明。②就政治与经济的权力而言，礼部的权限比吏部、户部窄得多。宫廷仪式、音乐、聚会和祭祀等由礼部各部门负责，此外还有诸如追封庙号、供应御膳、制造玉玺之类事宜。但礼部的权力不仅仅限于宫廷礼仪，它还延伸到制定限制浪费的法令以及婚丧仪式等等这些在一定程度上影响到普通百姓生活的方面。而且，礼部负责支持元代中国所有不同民族实行各自的礼仪的权利，别的民族不必向汉族标准看齐。例如，畏兀儿人被要求按照自己的礼仪行丧；如果他们无视自己的风俗而按汉人风俗行丧，他们的财产就会被没收。①礼部还负责管理国家所属的学校和对宗教设置作出规定。②六部之中的兵部最不重要，因为元代真正的军事权力在枢密院。1263年建立的枢密院，是一个独立的最高军事机构，而兵部仅是文职官僚机构中书省的下属部门。《元史·兵志》在叙述元代军事组织机构时甚至不提兵部，仅说“立枢密院以总之”，③从这里完全可以反映出兵部的微不足道。一切军事机关，包括宿卫，在军事指挥系统中都是对枢密院负绝对责任的。
兵部的主要职责是管理军屯人口、驿站人事，调拨军事所需牲畜，并监督驿站的供应。但是到了1320年，兵部对驿站的管辖权转给了通政院，通政院是1276年成立的独立于军事系统之外的专门综理驿站事务的机构。总之，兵部的无权反映了蒙古人不愿意将他们的军事建制置于政府的文官机构之下。将权力放在枢密院，元统治者就能够将军事事务与文官系统区别开来，对文官保密。事实上，《元史》对枢密院的描写，一开头就说它“掌天下兵甲机密之务”。①刑部的职责在于起草刑法政令，复审涉及死刑的案例，登记罪犯家属与注册没收物品。与以前的朝代相比，元代刑部的地位更为重要，因为它取代了以往大理寺的案件复审权。大理寺是在北齐和隋朝创建的，是全国最高的司法机关，而元朝却没有大理寺。从1283年至1285年很短的一段时间里大理寺曾仅仅在名义上存在过，实际上是临时代替了都护府。②这样，没有大理寺，由刑部来做出与执行司法决定，这些司法决定只有中书省或皇帝本人偶尔修正一下。
元代司法系统中刑部地位很高，但其权力并未延伸到与蒙古人和畏兀儿人有关的案件中。大宗正府审断涉及蒙古人的案件，而有关畏兀儿人与其他色目人的案子则由都护府审断。不同的民族按照各自的法律与风俗来判决。③因此，蒙古断事官札鲁忽赤在宗正府内解决蒙古人发生的纠纷。如果涉案人来自不同的民族，就由汉人与蒙古人混合组成一个审判组来裁决。1328年以后，此类案件由宗正府处理。
六部中的第六个是工部。其职责是监管官府作坊，修筑城堡，选调国家工匠，铨选工匠官，征募政府工程所需劳力。
自隋唐以来，六部一直是传统的中国中央政府的一部分。因此元朝六部的存在往往给人造成一种印象，元朝官僚行政机构是汉化了的。但是从这些部的实际功能中，却反映出蒙古人是如何按照其优先考虑与方针而将这些机构进行了改造。例如，兵部的架空以及对刑部管辖权的限制就是蒙古人进行改制的例子。
蒙古人的地方行政管理与标准的中国地方行政管理差别颇大。蒙古人大量运用分支机构，在类似中央机构的名称前加上前辍词“行”字，建立起行中书省或行省以及行枢密院。蒙古人不是内亚民族中第一个依靠行政分支来统治帝国的。三国时期（公元220—264年）的魏首先使用“行台”这一术语，指的是地方军事管理机构，这些机构都是临时设置的。①为元朝地方行政机构作出先例的最重要的是金朝的行台尚书省，女真人的金朝在各地建立此机构以监视当地军政两方面的事务。②在元代，行政机关的分支有长久与临时两种类型。③中书省和御史台通过永久性的行中书省和行御史台在地方一级行使其权力，而枢密院仅仅在军情紧急时才设行枢密院，而且紧急情况一旦解除，这些行枢密院也就被撤消。在元朝初期，当军事当局和民事当局集中精力巩固自己权力的时候，一些其他的临时分支机构也曾在地方上建立过。如1263年下令在陕西建置行户部，负责征收当地赋税。④1276年在华北大名府也设置了行户部以印刷纸钞在江南流通，因为中国南方马上就要被占领了。⑤1274年行工部的建置，负责管辖两千多名曾逃离其主人的驱口。①但是这样临时的地区性的部门仅是一些例外，元代史料中没有吏部、礼部、兵部或刑部通过分支机构或地方机构行使权力的记载。
永久性的行中书省（或称行省）总共有11个，是在忽必烈时期正式建立的，为的是进行行政区的管理，抚绥边疆地区，管理漕运，在地区一级全面负责军、政事务。在联络与控制的结构中，行中书省直接听命于中书省。开始，在忽必烈继位之前的几十年中，蒙古人还处在安定华北的过程中，一些兼管军、政的长官被称为行省，但是这些人的实际职责并未以条例固定下来。前忽必烈时期，这些行省的官称有时可以与达鲁花赤及留守互换。尽管在忽必烈时代军民分治得到巩固，但在行省一级军政管辖是合一的。行省对国内戍军的大部分都有统帅权，但在紧急军事情况下要临时设置行枢密院统管军队。
至少在1287年与1309年，行中书省两次在短期内被称为行尚书省，以后又恢复其本来的名称。这种名称的变换在元代制度史上是很典型的。我们可以断定的是，这种机构名称的改换，通常没有伴随着实际功能的变动。
一些历史学家曾强调行中书省对中书省的独立与自主，但元代史料却很少有材料来证实这一观点。在叙述行中书省的职责与机构时，《元史》间接提到它们有权根据需要任命自己的书吏、通事、知印、宣使以及衙门中的其他一些低级人员，但还没有证据说明行省进而对级别较高的或者更重要的行政官员有任命权。②元代文官政府与早先的中国文官政府的不同之处在于京都以下的多层次政府机构以及这些机构中文官官职的冗杂。这样，行省以下依次为：道、路、散府或府、州、县，以及路或府之下被称为录事司的特别区。在行政宝塔层中，并不是在每一层都必有下属机关。换句话说，11个行省中的8个直接管辖府，它们中间没有路一级机构。而甘肃等处行中书省除了管辖7个路以外，还直接管辖两个州。
高丽行省，即征东等处行中书省，其下属政府机构又有所不同，因为在元代高丽国王曾充任中书省左丞相，被授予权力选派自己的下属。①在蒙古人第二次征日本失败的1281年，日本行中书省曾短暂地存在过。②不用说，这个短命的行省在日本既无职任又无权力；它的设立仅仅反映了蒙古人对于东征的乐观，以及他们利用高丽作为侵日基地的意图。
统辖蒙古本土的岭北行省的组织亦与其他行省不同。尽管岭北地域广阔，岭北行省下并无特别机构，仅设和宁路这一行政机构而已。
行省以下一级为道。那些由宣慰司管理的道，作为地区一级军政总管是十分重要的。宣慰司本身掌管边疆的军务，监督当地的军队调动及其物资供应。作为政府的一个地区性机关的道，其部分职能与御史台有关。御史台的肃政廉访司设在道一级，其数目由1277年的8个到1299年的22个，逐年增加。行省和宣慰司管理的道的地理范围跟御史台肃政廉访司下的道的地理范围究竟是不是一致，我们还不是很清楚。①道下边的行政级别为路。路依据人口及战略地位分为上、下两等。同样，州、县亦根据人口多寡而分为上、中、下三等，而府并无此区分。《元史》指出府的责任在于促进农业、监督军户或奥鲁，与路的职责相同。
行省以下各级政府机构有一相似特征，即每一级均有任命的达鲁花赤，其级别、俸禄、衙门的大小都跟另一个主管官相同。例如，一县之长县尹与县达鲁花赤领取同样的俸禄，两人有同样大小的衙门，两人的品秩亦相同。虽然这种双官制可能起因于占领者的心理，但忽必烈时期以及后来的文职达鲁花赤并未享受到什么特权。
元代有关携带武器的条例稍许显示了这样的迹象：文官达鲁花赤在这方面比与他地位相等的行政官员要受到些优待。1263年忽必烈即位不久下御旨，特别给予蒙古、畏兀儿、回回、斡脱商人、猎户、弓手与达鲁花赤等携带武器的权利。②可是元代儒官王恽（1227—1304年）在其慷慨激昂的文章中曾提到对武器的控制，他只提到军户、斡脱商人、弓手、猎户及回回这几种人准许携带弓箭。此外他指出，行省文官三品以下均不准携带武器，在武装起来的强盗面前是无力自卫的。③在王恽所列的有权携带武器的几种人中并无达鲁花赤。文官达鲁花赤的最高品秩为正三品（上路），这也证明了王恽的观察：所有副二品以下地方官在携带武器方面都受同样规定的限制。根据元代其他有关武器的条例，只有在没有蒙古武官的情况下，文官达鲁花赤与色目长官才能进入武库进行监督。①达鲁花赤的日常职责与他们的同行一样，主要是对其他官员的工作进行监督指导，并不亲自参与收税一类工作，因为收税要直接与当地百姓打交道。即使根据民族成分来看，达鲁花赤与其他的地方政府主官也不是总能区分开来的。忽必烈曾下谕旨，只许蒙古人充任达鲁花赤，在没有蒙古人的情况下才任用色目人。但在实践中却很难行得通，有时候达鲁花赤这一蒙古人的职位却由汉人充当。
由于人口有限，受过训练有能力担任达鲁花赤地方官的蒙古人供不应求。从元代方志中可以看出达鲁花赤的民族成分与信仰是相当广泛的，有蒙古人、回回、畏兀儿人、也里可温、汉人、女真人、钦察人、康里人、唐兀人等等。达鲁花赤确实是有元一代蒙古人统治中国过程演变的缩影。虽然蒙古人对定居民族进行统治时，不得不对自身的制度有所调整，但是他们仍然用这种或那种形式将这些制度保留到了最后。
在元朝统治下，地方官的人数和权力都增长得很快。由于科举直到1313年才被恢复，所以它在元朝并不是进入仕途的主要途径，很多人不管是否受过专业训练，都是首先当书吏，从无品秩或低品秩干起，直到年资较高时，才可能取得地方官的品秩与薪俸。②这一入仕过程与清朝不同。清代幕友常常已经是秀才或举人，却仍旧留在幕府较长时间，等待清代官僚机关的空缺。元代的吏员不经过科举，他们的升迁是通过周期为30个月或40个月一次的铨选。
举个例子，某人做了30个月的县司吏并且铨选通过，就可以在府或州一级为吏，又过30个月，如果他能继续通过铨选，就可以担任路吏。担任路吏之后还要通过三次铨选，即要当90个月的路吏，才有可能进入官僚机构成为正式的官员。总之，要在地方政府官僚机构中谋求一个小官职（其地位并不比最高的吏高），一个人要花上12年半的时间充当吏员。但30个月期满后是否能够得到晋升仍无保证，吏员往往是在同一级的不同机构之间迁调，如库吏转为狱吏等。当时人对元政府的批评中就提到吏员从地方调至中央，然后又调回地方，根本不考虑他就职的连续性。①即使成为一名县吏也非易事。一个人在十四五岁时最有可能成为贴书，也许干上十年抄抄写写的事而没有任何薪俸。然后到二十四五岁他有可能当上县吏；如果幸运的话，他40岁时可以成为路吏。
汉人学者对元代吏员的指责是十分强烈的。他们敏感地将官僚机构各种各样的失职无能都归咎于此。虽然元代的吏员不是文盲，但他们通常仅有十分有限的儒学修养，往往用法律方面的知识而不是伦理道德来处事。尽管他们受到汉人学者的蔑视，但后者的儒学修养并不能给他们带来官员的地位。元代吏员不同于以往的吏员，他们长于法律的背景无疑使他们更适合主管衙门，他们以精通法律而闻名，而正�
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