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大外交-第45部分
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在罗斯福恢复了国内的希望后，命运又赋予他保卫全球民主制度的重责大任。对罗斯福在这一方面的贡献，描述得最好的当属伊塞亚柏林（ Isaiah Berlin）：
“罗斯福极冷静地观察未来，仿佛是说：‘让它来吧，不论是福是祸，我们都要把未来变成对自己最有利。我们会化险为夷。’令人丧气的世界里，一边是做坏事效率奇佳的狂热分子四处攻击破坏，另一边则是不知所措、流离失所的百姓，失去奋斗方向与斗志的志士，在这仿佛一分为二的世界里，他深信只要在其控制之下，他有能力阻挡这股可怕的潮流。他拥有独裁者一切的特质、精力与技巧，而他在我们这一边。”
威尔逊担任总统时，罗斯福就做过助理海军部长，1920年大选中他也曾是民主党的副总统候选人。包括戴高乐、丘吉尔、阿登纳在内的许多领袖，都曾经在成为伟人的过程中，不得不克服须暂时退居幕后所衍生的遗世孤立之感。罗斯福被迫退隐是在1921年，他得了小儿麻痹症。他以超人的意志力克服身体上的残疾，学会拄着拐杖站立，甚至可以走上几步，这使他能够出现在大众面前，仿佛根本没有瘫痪。在1945年向国会报告雅尔塔会议之前，罗斯福发表重要演说时一定站着。由于新闻界全力配合他想要维持总统尊严的意愿，绝大多数的美国人从不知道罗斯福的残疾到底有多严重，对他的观感中也没有怜悯的成分。
罗斯福是一位精力充沛的领袖人物，他利用个人魅力保持不受体制所限的作风，是政治操控者与远见者的综合体。他凭直觉行事多于根据分析行事，并会引起呈强烈对比的情绪。伊塞克·柏林曾一语道破罗斯福在个性上有严重的缺点，如狂傲、鲁莽、言语刻薄。但他最后也谈到，这些缺点都被罗斯福的优点大大地掩盖掉：
“吸引追随者的是他那少见且令人鼓舞的相对特质；他心胸宽大，深具政治远见，常有神来之笔，了解时代脉搏及20世纪新生势力的发展大势。”
这是一位将美国带上国际领导地位的总统，在当时环境下，全世界是战是和，是进步是停滞，全都有待于他的远见与坚定不移。
美国由参与一次大战到再度积极投入二次大战，其间经历了漫长的过程，因有美国重拾孤立主义所造成的反复。美国排斥国际事务程度之深，正显示出罗斯福成就之大。因此我们有必要略述罗斯福执行其政策的历史背景。
美国的国内气氛
20世纪20年代，美国的气氛受两股力量所左右，一方面美国愿意肯定一些放诸四海皆准的原则，另一方面又需要为自己的孤立主义外交政策寻找合理的依据。于是美国人更加强调其传统的外交政策主张：美国作为自由典范的独特使命，民主外交政策应以道德为最优先，个人道德与国际道德天衣无缝的结合，开放外交的重要性，以及以国际联盟所表现的国际共识代替均势。
所有这些理论上一体适用的原则都是自美国的孤立主义立场而发。美国人仍无法相信发生在美洲大陆以外的任何事，有可能影响到美国的安全。20世纪20及30年代的美国，甚至拒绝它自己提出的集体安全原则，以免因此介入远方好战国家的争端中。凡尔赛和约的条款在美国眼中有许多可议之处，要求赔款则被视为害人害己。法国占领鲁尔区时，美国趁机自莱茵区撤出其余的美军。这种既主张威尔逊思想又主张美国是例外的理想，造成一种没有任何国际体系能达到的标准，因而理想幻灭是在所难免的。
对一次大战的结果感到幻灭，消除了一大部分国际主义者与孤立主义者之间的差异。即使是最开放的国际主义者，也不再认为维持有缺失的战后和平方案合乎美国的利益。没有任何重要的团体对均势观念有好的评价。国际主义是指参与国际联盟，而不是参与国际外交的实际运作。而就连主张国际主义最力的人也坚持认为门罗主义高过国际联盟，对于加入国际联盟的执行行动，即使是经济制裁，也要退避三舍。
孤立主义者则把这种退缩的态度发挥到极致。他们对国际联盟的整体加以抨击，指它危及美国传统外交政策的两大基石——门罗主义与孤立主义。国联不符门罗主义之处在于，集体安全赋予国联权力，更应说是要求国联也必须介入发生在美洲的争端。它违背孤立主义之处在于，国联使美国有义务介入发生在美洲以外的争端。
他们的看法颇有道理。倘若整个美洲能够被排除于集体安全范围之外，那又怎能阻止世上其他国家自组区域组织，退出国联的行列？如果是这样，那国际联盟又会使均势制度死灰复燃，只不过是改以区域为单位。在实务上，国际主义与孤立主义汇集成两党合一的外交政策。两方面均反对外力介入美洲，或是参与任何国际联盟在美洲以外的执行机制。他们都支持裁军会议，因为大家一致同意，军备助长战争，裁减军备则有利于和平。他们赞成由国际支持的和平方案，如凯洛格一白里安协定，但前提是没有执行的义务。最后一点就是，在技术性通常是财政金融问题上，只要没有直接的政治影响，美国总是很愿意援手，例如订出各方同意的赔款时间表。
美国这种对理论上赞同和实际上不参与执行的双重标准，在1921~1922年的华盛顿海军会议上变得尤其明显。这次会议有两点重要意义。一则它为美、英、日三国的海军军备订下上限，允许美国可有与英国相当的海军规模，日本可有相当于美国3/5的规模。这个结果肯定美国的新地位，它与日本已同为太平洋第一强国。而英国在那里的地位便落入第二。这次会议更重要的成果是日、美、英、法签订通称的四强条约（ Four Power Treaty），旨在以和平方式解决争端，取代1902年的英日同盟，并开启太平洋地区的合作新纪元。但如果签署国之一不遵守条约中的条款，其他三国是否会对它采取行动？哈定（ Harding）总统曾向一位表示疑虑的参议员解释：“四强条约中不包含战争承诺。没有对武力的承诺，没有同盟，没有形诸文字或道德上的参与防卫的义务。”
国务卿休斯（ Charles Evans Hughes）更以行动强调哈定的话，他通知所有签约国，美国不论在何种情况下都不会参与执行行动。但参议院仍不满意，在批准此约时还附上但书，规定它不得使美国有义务使用武力来反抗侵略。换言之，这个条约必须自求多福，如果有人违约也不会有任何后果。美国将视个别情况决定对策，就跟没有签约一样。
以数百年来各国奉行不渝的外交惯例，批准一严肃的条约却居然不授予执行权，执行时还需要视个案与国会一一商议，实在是匪夷所思。同样的情形发生在1973年1月的越南和平协定之后，尼克松政府与国会的争辩，国会主张有美国两党三任政府为其而战的这个协定，不具备任何执行权。根据这个理论，外国与美国签订的协议只反映华盛顿当时的感觉，至于会有什么结果，同样要看当时华盛顿的气氛而定，这种态度不太容易让人对美国的承诺产生信心。
参议院的保留态度并未影响哈定总统热衷四强条约的程度。在签约仪式上，他赞扬此约保护了菲律宾，并象征着“人类开始迈向更美好、更进步的新纪元”。没有执行条款的条约，如何能保护像菲律宾这样富饶的一块宝地呢？虽然哈定的政治立场保守，他却说出标准的威尔逊式祝词。他说，世界将以表达“对背信或背德之嫌恶”来惩罚违约者。但他并未说明，美国拒绝加入国际联盟，那世界舆论应如何判定，更别说应如何加以引导了。
凯洛格一白里安协定对欧洲的影响在第十一章曾讨论过，后来它又成为美国往往认为原则就等于执行的另一个例子。美国领袖虽热烈地宣扬这个协定的历史性意义，因为有六十二国表示将放弃以战争为国家政策工具，但他们却坚决排斥设立应用此协定的机制，更不用说执行了。柯立芝（ Calvin Coolidge）总统1928年12月在国会一反常态，对此侃侃而谈：“遵守这个盟约可比其他任何多国协定更能保证世界和平。”
然而如何达成这种乌托邦？柯立芝为凯洛格一白里安协定热心的辩护，引发国际主义派及支持国际联盟者的反弹，而且很有道理。他们认为既然战争已被视为非法，那中立的观念便毫无意义。既然组织了国际联盟来辨认侵略者，那国际社会就有义务给予侵略者适当的处罚。有人就问道：“有谁相信，墨索里尼的侵略企图只要有意大利人的善意及世界民意力量，就能加以制止？”
虽然已有人预见到这个问题，但并不能让更多人相信问题的确存在。就在以他命名的协定仍在国会进行辩论时，国务卿凯洛格在对外关系委员会（Council of Foreign Relations）演说时便强调，决不可使用武力来促使各国遵行。他指出，依恃武力反而会使辛辛苦苦为和平所做的努力，变成目前正好最需要淘汰的军事联盟。在这协定中也不应对侵略加以定义，因为任何定义都会有疏漏，因而玷污了协定文字的完美高贵。对他而言，文字不只是手段，也是目的：“一个自称为自卫而行动的国家，必须在世界舆论及本约签署国面前为自己的行为辩护。基于此一理由，我不愿在本约中加入对侵略或对自卫的定义，因我认为无法在事先规定法律上十分周全的定义。这将使侵略国更难而不是更易于证明其无辜。”
参议院并没有为凯洛格的说明而动容，其结果就如同六年前哈定总统为四强条约所做的辩解。这一次参院又加上三点自己的“了解”：参院的看法是，此协定对自卫权及门罗主义未设限制，也未制造任何应协助侵略受害者的义务——这表示所有可预见的突发事件均被排除于其条文之外。参院接受凯洛格一白里安协定只是原则的叙述，坚持它不具任何实行上的含意，这不免令人要问，即使让美国加入原则性的宣言，都必会引来这类的保留意见，是否值得这么做？
若美国拒绝结盟，对国际联盟的功效又表示怀疑，那何从保护凡尔赛体系呢？凯洛格的答复了无新意，依旧是老套，诉诸民意力量：“若全体国家因此约而郑重地宣示，放弃以战争为解决国际争端之途径，则全世界将进一步建立舆论，汇集各国庞大的道德力量以确保对条约之遵守，同时也将承担神圣的义务，使世界更不易于被卷入另一次大规模冲突中。”
四年后，凯洛格的下一任史汀生（ Henry Stimson），可谓是美国在两次大战之间的整个时期，所培养出的最杰出最老练的公务员，却也仍未能提出比凯洛格一白里安协定更理想的对抗侵略的办法，自然还是重弹民意舆论的老调：
“凯洛格一白里安协定未规定任何武力制裁。反之，它是仰赖民意制裁，而运用得当，民意可成为世上最有效的制裁力量。对民意加以嘲弄者，是对大战以来世界舆论的演进认识不清才会如此。”
对于美国这样一个远方的岛国——这是指美国相对于欧洲及亚洲的地位而言——欧洲的纷争必然显得庞杂难解，加之经常与切身无关。由于享有宽广的安全距离，美国对威胁欧洲的挑战可以隔岸观火，不致担心本身的安全，因此欧洲国家等于是美国的安全阀。英国在“光荣孤立”时期也基于类似的理论，而对欧陆一般的国际政治保持距离。
不过19世纪英国的“光荣孤立”与20世纪美国的孤立主义，有一个基本的不同点。英国当年也不想介入欧洲枝枝节节的争端。但英国了解，其本身的安全有赖于欧洲的均势，因此很愿意运用传统的欧洲外交方式来维持均势。相反的，美国从不认为均势或欧洲的外交方式很重要。美国自认受独特不凡的天命所庇护，根本不想介入外国的纷争，即使介入也只是为一般的理想，并且是以其本身特殊的外交风格行事，比起欧洲要公开很多，也带有更强烈的法理及意识形态意味。
因此，欧美不同外交的风格在介于两次大战期间的互动情形，往往是集这两者最坏的缺点于一炉。欧洲各国觉得备受威胁，尤其是法国及东欧新兴国家，因而不肯接受美国主张的集体安全及国际仲裁，也不赞同美国对战争与和平纯粹基于法理上的定义。被美国的主张所感化的国家，其中以英国为主，则没有任何根据这些原则执行外交政策的经验。但不论赞成或反对，各国都很清楚要不是美国帮忙，永远打不败德国。自一次大战结束后，均势更加不讨战时盟国的欢心。只要再与德国发生战争，欧洲需要美国援手的程度会更迫切，而且很可能比前一次会更快出现这种需要，特别是因为苏联已不再会参与其事。
在这种期待加上不安全感的交织之下，其结果是欧洲的外交加倍偏离传统模式，变得在情感上更为依赖美国，并形成双重的否决力量：法国没有英国便不愿有所行动，英国则不愿跟华盛顿极力主张的观点唱反调，尽管美国领袖们一再强调，不论在任何情况下，都不会为欧洲的问题而牵连到战争之中。
20世纪20年代美国始终拒绝保证保卫凡尔赛体系，这种态度在20世纪30年代，国际紧张情势开始酝酿后，使人完全没有应变的心理准备。第一个令人有此感受的事件是1931年日本侵略满洲，使满洲脱离中国，再变成日本的附庸国。美国谴责日本的行动，但拒绝加入集体执行行列。美国自行采取措施制裁日本，其做法在当年有规避之嫌，但10年后在罗斯福手中却成为强迫日本摊牌的武器。美国的制裁便是不承认以武力导致的领土改变。这个政策是1932年由史汀生最早提出，后来在1941年秋，罗斯福要求日本撤出满洲及其他日本征服的领土时，曾加以引用。
罗斯福的表现
1933年1月30日，希特勒就任德国总理，世界从此展开多灾多难的一页。命运却也安排打击希特勒不输任何人的罗斯福，在四周又几天后宣誓就职。然而在他第一任期中，完全看不出后来会有如此结果的迹象。罗斯福很少偏离当时美国标准的论调，只是沿袭前几任总统传下来的孤立主张。1933年12月28日，他在威尔逊基金会（ Woodrow Wilson Foundation）演讲时，针对20世纪20年代各海军条约公定的有效期即将终止，提议扩大这些条约，纳入放弃一切攻击性武器的文字，并重拾凯洛格的主张，要求各国承诺不让其军队进入他国的领土。
罗斯福谈的这个主题，跟他对若有人违反承诺应如何处置所提的解决办法，都一样了无新意。他再度指出民意是唯一的制裁：
“除非每个国家，无一例外，均能以严肃负责的态度加入这种消除侵略或消除攻击性武器的一般性协定，否则这种协定便不具任何价值。然后，各位，要区别好人坏人并非难事。我们在此新世代中，提议从今而后，政府与政府之间的战争应改为人民与人民之间的和平，那不过是威尔逊毕生追求的延伸。”
但他不曾提到当坏人脱离好人之后，会发生什么情况。
罗斯福的提议在一提出时已注定不可行，因为德国已在两个月前退出裁军会议并拒绝重返会议桌。总之，禁止攻击性武器非希特勒关切的对象。事后也证明，希特勒选择重整军备并未受到全球的责难。
罗斯福的第一任期正逢德国要求对第一次世界大战翻案最高涨的时期。1935年，在北达科他州（ North
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