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大外交-第91部分
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969年出任西德第一把手的勃兰特打开了大门。
勃兰特提出当时还令人惊骇的理论：既然依赖西方国家已产生僵局，应该通过德国与共产主义世界修好之路，来追求两德统一。他力促西德承认东德附庸，接受对波兰之边界线（即奥得一尼斯线），并且改善与苏联的关系。东西方关系和缓下来，苏联在两德统一问题上可能就不会那么僵硬。起码，东德百姓的情况或许可以获得改善。
起初，尼克松政府对勃兰特提出的东进政策极为保留。两个德国互相引诱，她们或许到最后会如阿登纳和戴高乐所担心的，在某种国家主义的中立主张上，取得一致立场。联邦共和国有比较吸引人的政治、社会制度；共产党方面占便宜的是：她一旦获得他国外交承诺，其承认就不会被翻案，而且她握有两德统一的关键。最重要的是，尼克松政府为西方阵营的团结担心。戴高乐业已使法国退出北大西洋公约组织，并且自行与克里姆林宫和解，而破解了西方对莫斯科之统一阵线。华府对于西德独立自主、脱离阵营，颇为惊骇。
勃兰特的方案得到动力越多，尼克松及其助手就越了解到，无论东进政策有何缺陷，替代方案仍更危险，情势业已越来越明显，霍尔斯坦主义已不再可行。到了60年代中期，波恩已修正其对东欧共产主义政府的做法，借口是他们并没有自由自行决策。
然而，问题当然并非如此简单。60年代里，谁也不相信莫斯科会昕任其东欧附庸未经过重大危机就崩溃。任何源自德国坚持其国家期望的危机——或者以此名义提出而产生之危机——都极有可能使西方国家结盟分裂。没有一个盟国愿意替造成其战时生灵涂炭的德国是否统一，而出头冒战争之风险。赫鲁晓夫威胁要把柏林的通行权交给东德共产党政权时，西方盟国并未立即有所反应。同样也不例外，柏林墙的竖立，象征德国分裂，西方盟国也默认坐视。多年来，民主国家对德国统一的主张口惠而实不至，毫无实际作为。大西洋盟国的德国政策已告破产。
尼克松及其策士因此接纳东进政策作为必要的政策，不过他们也认为勃兰特和阿登纳不同，对大西洋联盟从来没有感性上的坚持。世界上只有三个国家有能力打乱欧洲战后现状——美、苏两大超级强国，以及德国，如果她决定不顾一切追求统一的话。60年代，戴高乐的法国曾尝试打破原有的势力范围安排，并未成功。但是，德国身为欧洲最强大的经济体，又是在领土上遭到最大折磨的国家，如果她决定解决战后体制，其后果之严重恐怕难以忽视。当勃兰特显示出有意自行向东方阵营试探时，尼克松政府认为，美国应该支持他，不要阻挠，免得西德因而脱离北大西洋公约组织，甚至与欧洲共同体越行越远。
甚至，支持东进政策也使得美国在结束持续20年的柏林危机上有着力之处。尼克松政府坚持，一定得把东进政策与柏林通行权“严格挂钩”，也得把这两个问题与苏联整体节制一并论及。由于东进政策是以德国的具体让步为基础——即用承认奥得一尼斯河国界线以及东德政权，以交换关系改善等无形的东西——勃兰特得不到国会的支持，除非他能在柏林通行权及与之相关的自由上面，获得具体的新保证。否则，柏林深入在东德境内110英里之处，随时可受共产党侵扰，而东德的主权又已受到国际社会的承认，完遂了斯大林与赫鲁晓夫当年以封锁和最后通牒要挟所求之心愿。在此同时，波恩并没有足够的力量可以自行推进柏林问题之解决。只有美国具有足够的力量可以抵拒因柏林孤立而潜伏的压力，也只有美国有足够的外交力量可促成柏林通行程序的改变。
柏林能够在苏联控制的地区内被团团围住而又保持合法地位，是基于一个法理上的假设：它在技术上仍由第二次世界大战的四个战胜国“占领”。因此，有关柏林问题的谈判必须由美国、法国、英国与苏联等四国来洽商。苏联和勃兰特——通过其极为于练的亲信巴赫（Egon Bahr） 都向华府求助，希望能够打破僵局。通过错综复杂的谈判，四国在1971年成立新协议，保障西柏林的自由，以及西方国家进出柏林的权利。此后，柏林不再是国际危机焦点清单上的对象。当它再次出现在全球议程上时，已是柏林墙拆除，德意志民主共和国瓦解之时。
除了有关柏林协议之外，勃兰特的东进政策也促成西德与波兰、西德与东德，以及西德与苏联之间订立友好条约。苏联会如此重视、强调西德承认由斯大林划定的边界线，事实上就显示出她的式微和欠缺安全。联邦共和国是个分裂的国家，表面上怎么会向一个核超级大国挑战？同时，这些友好条约给予苏联很大的激励诱因以节制其行动，至少在谈判及等候批准之时可以有此效果。这些条约送到西德国会审批时，苏联不敢轻举妄动，怕破坏了它们获批准的机会；国会批准后，苏联也十分谨慎，免得把西德又激回到阿登纳的政策去。因此，当尼克松决定对北越港口布雷封锁，并且轰炸河内时，莫斯科噤不做声。只要尼克松在国内政治地位稳固，缓和政策就可以成功地把东西方阵营在全世界的一切问题统一起来。如果苏联想从紧张关系和缓中收获其利益，他们也得对缓和有所贡献。
在中欧方面，尼克松政府可以把若干谈判相互联结在一起；在中东方面，它却利用缓和政策为安全网，同时亦降低苏联的政治影响力。60年代期间，苏联已成为叙利亚和埃及的主要武器供应国家，也是激进的阿拉伯团体组织、技术方面的支持者。在国际论坛上，苏联扮演阿拉伯立场的代言人，而且经常替他们最激进的观点辩护。
只要维持住这个模式，外交上有所进展就可以说是苏联支持的结果，同时僵局也有危机重起之虞。要打破僵局，只有各方全都正视中东固有的地缘政治现实方可——以色列太强大（或可以被塑造为太强大），以致集其全体邻国之力也击不垮；而且美国有反对苏联干预之力。尼克松政府因此坚持，在美国进行和平程序之前，不只是美国的盟邦，而是全体当事国都得表示愿意牺牲，苏联有高度的能力能提升紧张程度，但是却没有方法使危机完结、或以外交手段促成其友邦的目标。她可以威胁说要介入，一如1956年那样；但是经验一再显示，美国反对立场强，苏联就倾向退缩。
因此，中东和平之关键握在华府手中，不是握在莫斯科手中。如果美国仔细出牌，要么苏联会对真正的解决有所贡献，要么她的一位阿拉伯友邦会与苏联分道扬镳，转向美国。不管是何种情形，苏联在激进的阿拉伯国家中之影响力，将会降低。这也是为何在尼克松第一个任期的早期，我会有充足的信心对某位新闻记者透露，新政府将寻求把苏联的影响力逐出中东。这段不谨慎的谈话虽然引起风波，它却正确地描绘出尼克松政府即将奉行的政策。
苏联领导人不了解本身战略上的两难，试图引诱华府支持必会加强苏联在阿拉伯世界地位之外交作为。但是，只要苏联继续供应大量武器给予激进的中东国家，加之她们的外交方案又如出一辙，美国不会有兴趣与莫斯科合作——不过，认为与苏联合作本身就是目的的人士，并不明白这一点。就尼克松及其顾问的观点而言，最佳策略是彰显出苏联煽动危机的能力，比不上她解决危机的能力。若是阿拉伯国家的冤屈有理，美国愿意回报她，借以鼓励阿拉伯的温和立场。此时的苏联只有参与中东的外交交涉，否则不能不缩到一边去。
美国在追求此一目标时，采取两项互补的政策：对于苏联军事支持或涉及苏联军事威胁的任何阿拉伯国家之举动，皆予以封锁抵制；若是阿拉伯领袖不满僵持对峙，而与苏联疏远而转向美国，这将引导和平进程。这些条件在1973年中东战争之后出现。
在此之前，美国走在崎岖道路上，备极辛苦。1969年，国务卿罗杰斯提出一项计划（后来称为罗杰斯方案），支持以色列的1967年边界线，但略作修正以换取全面的和平协定。它和过去的具体事实尚无变化即提出的方案，遭到同样命运：以色列拒绝接受它划定的边境线；阿拉伯国家则因为还未预备承诺和平，也不能接受它。
1970年，以、阿又爆发严重的军事对峙情形。战事首先在苏伊士运河区发生，埃及针对以色列展开所谓的消耗战。以色列深入埃及，进行大规模空袭作为报复，苏联也在埃及安置大型防空系统，派出约15000名苏联军事人员负责操作。
危险并非只局限在埃及。同年，在约旦境内几乎以一个国家的形式存在的巴勒斯坦解放组织，劫持四架飞机，飞往约旦。侯赛因国王因此命令约旦部队进攻巴勒斯坦解放组织，并且将巴解领袖驱逐出境；叙利亚挥兵入侵约旦；以色列军事动员。中东似乎已濒临战争边缘。美国也大规模加强它在地中海的海军兵力，并且明白宣告决不容许任何外力干涉。情势旋即明显，苏联不肯冒与美国决斗之险。叙利亚撤军，危机也告落幕。哪一个超级大国对中东地区前途更有影响力，已经由此向阿拉伯世界展示。
尼克松策略已有影响力的第一个信号，出现在1972年。埃及总统萨达特把所有的苏联军事顾问解职，并且要求苏联技术人员离境。同时，萨达特和白宫之间也开始有了秘密外交接触，不过先后受到美国总统大选，以及水门事件之牵制，未能全力推进。
1973年，埃及和叙利亚联手攻打以色列。以色列和美国完全没料到这一行动，显示出成见经常对情报分析影响太大。美国方面的评估一向是，以色列兵力强大，阿拉伯国家的警告都是虚词恫吓。当时并没有迹象显示苏联积极怂恿埃及和叙利亚发动战争，萨达特日后也告诉我们，苏联领导人一开始就力促埃、叙停火。苏联重新装备其阿拉伯友邦的程度和影响，也远远不及美国对以色列空中运输补给。
当战争停止时，阿拉伯军队的作战表现比起以往历次以阿战争都要英勇、有效。但是，以色列已越过苏伊士运河，直抵距开罗约二十英里之处；以军占领的叙利亚领土亦到达大马士革近郊。此刻就需要美国插手帮忙，先恢复战前原状，再促进和平了。
第一个认识到这一点的阿拉伯领袖就是萨达特；他放弃早先的“全然或全无”策略，离开莫斯科而转向华府，寻求协助逐步达成和平。甚至，在两人之中被认为比较激进，也与苏联关系比较密切的叙利亚总统阿萨德，也请美国外交干涉，以解决戈兰高地被以色列占领的问题。1974年，以色列与埃及、叙利亚达成临时协定，开始撤军，换取阿拉伯的安全保证。1975年，以色列和埃及达成第二个撤兵协定。1979年，埃及和以色列在卡特总统支持下，签订正式和平协定。此后，历任美国总统都对中东和平进程有重大贡献，例如，1991年在贝克国务卿策划下，阿拉伯人和以色列人第一次首次谈判；1993年9月在克林顿总统支持下，以色列和巴勒斯坦人达成协议等等。克里姆林宫在上述任何和议中，均未扮演重要角色。
本章限于篇幅无法细述中东外交交涉之种种，主要只谈论美国如何运用她与莫斯科的关系，削弱苏联在中东的势力，又不引起重大危机。1970年的大辩论里，批评尼克松的人士常讥笑他，希望苏联能基于自身的醒悟而与美国达成协议，缓和紧张局势，纯属空想。然而，尼克松的中东外交交涉是他及其顾问如何看待总统一再声称的“和平架构”之上好实例。它不是不切实际地追求合作，而是进行地缘政治竞争的一种方法。美国的策略是基于下列前提：苏联应该面对抉择，或者与其激进的阿拉伯代理人分手，或者接受影响力的降低。最后，此一策略的确降低苏联的影响力，也把美国置于中东外交上的枢纽位置。
尼克松政府依循两条路线去达成此一目标。中东战争期间，它与克里姆林官几乎保持每天接触，避免在战火炽热之际，基于不充分的资讯作决定。这不能阻止隐藏在交互冲突的利益中之一切紧张，但却能减少因误解而发生的危机。我们同时亦就广泛的问题进行谈判，以便让苏联领导人有着不愿处于危险境地的诱因。柏林问题之谈判，使苏联对中东局势十分节制，直到1973年。后来的欧洲安全会议也使苏联在多项外交穿梭中，保持温和反应，因此在中东外交交涉上沦至旁观地位。界定进展的重要指标与达成的协定之间，需要保持精密的平衡，因而就必须依赖苏联的善意。缓和，不仅促使国际局势平静，也创造出一种抑制作用，使得苏联领导人接受近似地缘政治大撤退的结果。
尽管这些方面成绩斐然，尼克松政府在其外交政策上引起的争端日益升高。外交政策上有任何变化，都容易遭到拥护旧路线者的抗拒；任何成功的谈判都得冒着反对者严厉批评的风险，这些人士不认为协定通常反映出当事人互有让步，而是片面争取满足。这反映了长久以来抵触美国外交政策的法律论之传统。美国向中共开放，也触怒了国会里亲台湾的人士。与苏联和解的过程里必须软硬兼施，有敌对、也得有合作的行为，却与传统的黑白分明论——每个国家非友即敌，不相吻合；殊不知在真实世界里，国与国之间可以既友又敌。
这些不同见解与威尔逊总统1915~1919年期间，想把持孤立主义立场的美国带上扮演世界角色时代遭遇的情形相同；也和罗斯福1939。1941年间，决心让美国站在英国这一边时的际遇无别；更与杜鲁门1946—1949年间，发起冷战架构时所遇者一样。
主要的差异在于现在这些辩论发生在越战战火方炽之际，紧接着又发生了水门事件。依照美国的制度，总统是唯一由全国选出的代表人物；他也是界定国家目标的唯一焦点。其他的组织可以就外交政策发表主张，但是唯有总统可以在相当长的一段时间内执行其政策主张。国会作为立法机关，倾向于把问题分割为一系列个别决定，因而通过互惠折中寻求解决方法。媒体可以推荐、建议某一路线方向，但不可能处理日常执行的细节。但是，外交政策的本质，却又分明就是累积细节，追求长远目标的能力。因此，规划路线方针的担子就落到总统肩上。其他的组织虽然可以修正它，甚至阻挠它，却无法产生前后一致的替代方案。
美国外交政策发生重大转折，全是出于强大的总统与其他组织的互动的结果。总统扮演教育家的角色，以他的道德观点提供辩论的架构。如果不是水门事件，尼克松或许可以把他第一个任期内非常具体的外交政策成就，化为永久的运作原则——就好比富兰克林·德拉诺·罗斯福创造的、固化了全新的美国内政政策；也有如杜鲁门和艾奇逊制订的遏制政策的大方向。
但是，尼克松的领导资格却因为水门事件而彻底破灭。本章意不在探究此一悲剧的根源，但是我们可以强调，尼克松为遂行其政策，需要进行教育、说服的工作；但是对此一任务的成败极重要的道德力量全因水门事件而断送了。在日常事务上，他直到下台之前都能果断睿智地处理。但是在长远的或观念性的争议上，他虽然仍能够提出基本问题，可已经不再强大到足可形成解决方案了。缺乏一位强有力的总统担任调停人，起到总其大成者的均衡作用，每一个互不相让的团体都会把其特定观点推向极端。因此，70年代大部分的时间都花在探讨主�
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