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权力与责任-第15部分
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抑制气候变化（9）
碳定价必须成为美国政策的核心原则，它将刺激私营部门投资、推动研究和技术创新、提高能效。碳定价有三种做法：征收排放税、建立限额交易体系，以及制定燃料效率或可再生燃料标准（增加隐形成本）。三种做法并不相互排斥。第三种做法在政治上更为容易，因为它隐匿了价格，但是有效性比透明定价低。欧洲在2005年建立了限额交易体系（cap…and…trade system），称为欧洲交易体系，这是世界上最大的二氧化碳交易许可体系，排放交易市值估计达到300亿美
元。44澳大利亚正在考虑建立一个创新性的新体系，以长期碳排放许可和短期许可年销售相结合为基础，这与央行通过出售债券和调整利率来调节货币政策是相似的。45
美国的碳定价有两大阻力。一是政治阻力，碳定价将会损害燃料密集型产业及其劳工群体。因为布什政府首先否认了气候变化的严重性，然后又抵制立法，美国还没有就地方性影响以及如何消除这些影响进行过辩论。进行谈判可能需要一些时间。在金融危机中可能会更难，因为任何损害竞争力、削减就业岗位的行动都会引起恐慌。二是科学与技术之间的难题。鉴于碳定价的政治成本太高，对于依据科学原理提出的、但目前技术水平还无法实现的排放目标，政治家们是予以抵制的。但是行动滞后只会加剧问题的严重性。
美国的政治环境正在朝着进步的方向发生改变。《利伯曼—华纳议案》（以下简称《议案》）（Lieberman…Warner bill）提出对整体经济实行限额交易政策，2007年12月受到了美国参议院环境和工程委员会的支持。该《议案》未能获得通过，因为环境倡导者们认识到，布什政府可能会弱化立法，他们希望获得更好的结果。《议案》呼吁相对于2005年的排放水平，到2020年应减排10％，2030年减排30％，到2050年以前应减排70％。200746年底通过了《能源和自给自足法案》（Energy and Independence Act），该《法案》制定的碳定价政策力度更大，更为明确。例如，提高了公司平均燃油经济性标准，提出了雄心勃勃的可再生燃料标准，以及对照明、建筑和商业设备的新能效要求。47
除华盛顿采取的行动外，有25个州已经开始立法，要将温室气体排放减少到远远低于即将出台的联邦法规定的标准。48尽管目前环保局和加利福尼亚州正在围绕加州划时代的气候变化立法进行司法战争，49但是各州和地区的努力已经使得开展更强有力的联邦行动成为可能。各州已经不得不开始应对这样一些问题，例如建设怎样的电站，如何提高能效、减少排放，以及如何以环境可持续的方式推动经济增长等。
奥巴马总统应该利用这个正在萌发的利益点，显示出其在州、联邦和国际舞台上的领导风范。为此，他必须超越两党政治，因为两党政治往往误导了美国国内关于气候变化问题的对话，使美国国内政策蒙上阴影。
首先，奥巴马总统需要担当总教导员的角色。他必须解释清楚，为什么美国必须采取行动，为什么美国人必须人人负责，为什么我们必须承担且要尽量减少过渡时期对某些产业和产业群体产生的成本。在国家层面，美国必须转变在单一能源依赖模式下界定能源与气候挑战的做法。对石油和玉米燃料乙醇的依赖可能会使美国能源来源多样化，但是却无助于减少温室气体排放，而且玉米燃料乙醇还会加剧国际粮食短缺的状况。50能源安全是国家安全的核心，但是保护地球的任务也同样重要，且刻不容缓。如果全球排放不在2015年达到峰值，那么我们规避灾难性后果的机会就会越来越小，这绝不是耸人听闻的妄言。
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其次，政府必须推动联邦、州和市的立法，推动私营部门的可用技术以最快的速度传播提高整体经济的能效。例如，在美国南部，新型太阳能的边际成本已经具有相当的竞争力，可以与汽油和煤炭投资的边际成本竞争，但是目前的电网系统排除了新型能源参与竞争的可能。如果实行政策创新，将新型投资从各市的电网区分开来，那么就会立刻提高太阳能投资的积极性，并且从长远看，规模经济会进一步提高太阳能的成本竞争力。建立国家建筑标准、投资智能电网建设，这些也都可以作为政策手段，利用现有技术减少排放，降低对矿物燃料的依赖，创造“环保型”就业岗位。
第三，奥巴马总统需要在气候变化政策方面培育共识，激发技术创新和必要的投资，以使地球实现可持续发展和长期繁荣。由于没能制定有信誉的国内政策，美国影响国际政策的能力已经受损，并直接影响了美国的经济、环境和安全利益。从全球角度来看，美国自贬身价，把自己变成了气候变化影响的“承受者”，而不是政策的“推动者”，未能推动形成国际共识，以阻止气候变化、保护能源安全。美国必须建立完备的国内政策基础，推动围绕相关目标形成共识，并且得到更广泛的美国民众的支持。美国必须建立法规性的激励机制，加大对可利用技术的投资，节约能源资源，并创造新的可再生能源资源。实行碳定价是实现上述目标的必要和根本手段。
建立更加强有力的多边架构
新的气候变化国际框架必须具备两个特点：首先，要具有联合国谈判性论坛的包容性；其次，要将世界上的排放大国都纳入进来，使它们能够积极参与。该框架必须针对私营部门建立激励机制，刺激投资和创新；必须把非政府组织的作用制度化，吸收它们的意见、维持审查权利、制造守法压力。
负责任主权原则——如果主权行为产生了跨越国界、超越时间的影响，那么主权国家需要对此负责——与联合国和大国谈判有效结合起来，通过我们在本书第三章建议的16国集团架构，就能共同发挥作用，制定措施，规避日益逼近的气候危机。考虑到美国的经济规模、排放水平和技术能力，任何解决方案必须都将美国包括在内。欧洲已经在尽最大的努力创建地区气候机制，它也必须继续发挥引领作用，建立目标，推动国际社会根据日益紧迫的科学现实采取政策行动。日本的能效技术非常发达，可以作为具体合作的基础。新兴经济体必须要有信心，即便是在抑制排放的国际框架内达成的相关协议也会允许它们的经济继续增长。在此过程中，必须将世界上受到气候变化影响的最贫困的国家纳入进来，还要给16亿没有用上电的人输送电力。就实质内容和过程而言，这都将是一件困难的事。
我们必须建立一个新的、具有法律约束力的协议，在《气候变化框架公约》支持下阻止全球变暖。该协议应该将所有主要经济体都包括进来，理想的情况是包括所有192个《气候变化框架公约》缔约方，并以气候变化委员会的科学发现为依据。该协议的缔约方将承诺，保证到2050年地球温度相对于前工业时期的水平上升不超过℃，到2015年全球年二氧化碳当量排放达到峰值，到2050年全球减少二氧化碳当量排放50％—85％。书 包 网 txt小说上传分享
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为实现上述目标，协议必须包括两个相互独立又相互联系的轨道：（1）“投资轨道”，建立激励机制和手段，推动各国节能、开发利用新技术、保护雨林，并适应气候变化的影响；（2）“控制轨道”，制定目标、时间表、政策框架和责任措施以控制排放。因为科学知识和技术的不断发展，协议必须具有适应性，每年必须进行正式评估，依据科学证据提高或降低行动目标。还必须对非政府组织发出明确号召，请它们参与评估，并发挥监督作用。
联合国秘书长潘基文已经发出了号召，呼吁在2009年12月哥本哈根《气候变化框架公约》缔约方大会之前达成京都框架的后续协议。我们对此目标持有保留的支持态度。《京都议定书》的第一个责任期将于2012年截止。如果在2009年达成一份协议，那么各国有时间执行批准程序，并使之在《京都议定书》终止之时生效。谈判安排已经制定下来了，争取在哥本哈根会议前做出一份草案。但是，直到2009年美国新政府和国会才能在气候和能源战略上形成国内共识、强化国内选民的支持，理想的话还能通过支持性的立法，使美国的谈判立场具有权威性。如果美国对一项国际战略保持沉默，中国就不会对之做出承诺。即便《气候变化框架公约》进程出台了国家行动草案，如果没有美国和中国的支持和参与，那也不过只是公开的立场宣示而已，没有行动效力。并且，我们在此列出了至少五个国家集团，它们的国家议程大不相同。要让每一个国家做出承诺采取相关政策是很困难的，2008年的国际金融危机更使之难上加难，很多人认为在全球衰退的环境下这些政策会抑制增长。
理想的情况是，在2009年12月大会之前，新国际协议的两个轨道——投资和控制——都能建立起来。如果不能同时建立，那么应该分开来平行发展，投资轨道在2009年12月基本建成；进行临时性控制需要通过一些关键原则，这些原则还必须转变成约束性措施。投资协议是可以达成的，并且会得到发达国家和发展中国家的支持，这些国家渴望获得技术和资源，以及其他一些控制排放的刺激措施。要想建成控制轨道就要困难得多，关键国家在政治和政策立场上都相去甚远。如果分阶段建设这两个轨道，那么哥本哈根会议可以通过碳定价原则，推动节能和创新，并加强16国集团气候小组的权威性，使之能制定限制排放的倡议并带到《气候变化框架公约》框架中，目的是以2010年底为目标，尽早签订具有约束性的协议。
分阶段建立协议框架可以将科学现实和国际政治结合起来。首先，要同意改变投资模式和高峰排放。其次，需要在各方中保持哥本哈根势头，在这个进程中，我们只能协商一致，没有其他出路。最好使各方表现出团结，保持承诺争取更好的结果，而不是像2008年7月破裂的多哈贸易回合一样留下政策和程序上的空白。第三，各方不要为了达成协议就急于追求实际上毫无效力的结果。不好的结果不会有成效，议会可能不会批准，而且还会因为妥协的希望显得渺茫而彻底粉粹达成妥协的希望，使未来的谈判更加艰难。最好是为讨价还价留下一些空间，以便在各国具备更强的政治意愿的时候，并且或许是在有更多技术选择的时候，制定更有效力的政策。 。。
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最后，要达成协议，并将之送上建设性的轨道，必须要把《气候变化框架公约》和16国集团这两个行为体的角色界定清楚。
科学、技术、经济、政治、国际安全和官僚政治复杂交错，因此需要有一个论坛，使所有行为体都能够发出自己的声音，提出自己的要求，获得明确的解答。《气候变化框架公约》必须提供这样一个论坛，维持与其他主要行为体之间的网络关系，尤其是气候变化委员会、联合国环境规划署、世界银行和粮农组织。尽管《气候变化框架公约》能力有限，但是它有192个国家的授权，可以代表它们采取行动，规避气候变化造成的灾难性影响。在这个框架下，有论坛和谈判进程。欧洲、中国、日本和发展中国家都参与了这个进程，美国也参与了，但是美国不仅投入不足，而且还常常意图阻挠进程，而不是推动达成共识。51《气候变化框架公约》和气候变化委员会已经建立了一套机制，可以将科学发现和谈判进程结合起来，这个机制应该予以保留，不需要重新建设。
第二个关键的行为体是16国集团气候小组（即“负责任小组”，包括16国集团和其他一些在排放问题上处于中心地位的国家）。在第三章，我们举了一个例子，16国集团可以重新整顿那些具有全球性意义的复杂谈判，将自己的建议提交给成员范围更大的国际团体以寻求合法性。小型论坛能发挥重要作用，这就是布什政府2007年推出“主要经济体会议”的基本原则假定。我们对于支撑着“主要经济体会议”的这一原则表示认同，但是在实践这一原则时，没有将它明确地与八国集团、联合国或者其他机构联系起来，这使人对其意图产生了怀疑。16国集团气候小组不应替代联合国，而是应该成为《气候变化框架公约》下的一个正式的附属科技咨询机构（Subsidiary Body for Scientific and Technological Advice），从而弥合“主要经济体会议”进程与联合国进程之间的鸿沟，并赋予联合国进程权力。附属科技咨询机构已经被当作是一个论坛，为成员范围更广的联合国气候变化框架下的缔约方大会提供科学建议。建立一个论坛，在附属科技咨询机构中的16国集团成员国之间展开谈判，可以使核心国家设定目标、确定合理的政策优先项、开辟谈判协商的空间，并为在更大的《气候变化框架公约》进程中采取行动奠定基础。
在最近的国际谈判中，一个主要的辩论议题就是，是否有可能建立一个新的世界气候组织。52当然，谈判一旦开启，达成新的国际协议就需要有一个有效的协调机制，新协议可以制造对新能力的需求，新机制可以合情合理地将《气候变化框架公约》进程转变为世界气候组织。但是关于世界气候组织的现阶段谈判正在舍本逐末，因此，我们呼吁，在执行任何协议的时候，《气候变化框架公约》都仍然要处于核心地位，直到新协议要求产生新机制为止。即便到那时，世界气候组织也应被看作是一个协调机构，可以调动各种能力去贯彻执行力度较大的国际气候协议。如果新协议在碳交易问题上达成共识，就会需要适当的机制来制定市场规则、监控市场行为。需要采取多种方式促进投资。刺激创新型科技能力将由另外的机构来实现。甚至工业和农业所需要的排放监控和核查能力也有所不同。如果试图将所有这些能力都归叠到一个组织中，就会造成该组织不堪重负、自行崩溃。而反过来，如果在精心搭建的网络中不能确定一个中心协调点，那么国际协议同样无法正常发挥作用。
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一轨：投资技术创新和技术推广
要成功解决气候变化问题，需要技术和创新。大多数国家不会执行约束性的排放限制规定，因为这样做会影响本国公民的就业机会。技术投资，无论是将现有技术能力商业化，还是开发新技术，对于在能源安全和气候变化问题上全球利益走向融合都具有根本性的意义。日本和欧洲一些国家表明，通过技术创新，它们可以大幅降低能耗，并且在此情况下也仍然可以实现经济快速增长。日本目前的单位GDP能耗比中国低，比印度低，比美国低。53美国已经以高能效和清洁增长为基础建立了新的产业。人们几乎已经不再怀疑，我们可以找到新的办法，在经济增长的同时实现全球温室气体减排。但是现在必须在前所未有的大规模范围内提高能效、创新技术。这就是我们为什么要立即推动技术投资的原因，技术投资能产生立竿见影的效果，创造新的可能性。
一轨的目标是充分利用资源、扩大有效的融资渠道、推动研究、加速技术的商业化，并刺激对能源和环境技术及基础设施的投资。在金融危机和信贷紧缩的情况下�
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