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剑桥美国经济史-第36部分
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1929年股票市场的冲击（5）
国会对银行改革的斗争在很大程度上是依靠参议员卡特·格拉斯（Senator Carter Glass）和众议员亨利·斯蒂高尔（Reprsentative Henry Steagall）进行的。根据国会搜集的意见，参议员格拉斯决定将商业银行和投资银行分开。如果仅仅施加某些限制，国会中的多数人会更加满意，但格拉斯仍然按照真实票据原则，主张商业银行和投资银行完全分离。但是，这一主张是否能得到房地产银行和货币委员会主席斯蒂高尔的支持，依赖于是否采纳存款保险制度。规模较大的银行、联邦储备体系、会长以及格拉斯都反对存款保险，但是小城市的银行希望推行这一制度，以确保它们的没有安全感的客户不流失。因此，在经过半个世纪的游说后，国会最终接受了存款保险制度，当时发生的大规模银行危机，使公众支持斯蒂高尔一直坚持的意见，即不实行存款保险制度，就等于没有进行银行改革。
1933年和1935年的《银行法》（the Banking Act）奠定了以后半个世纪商业银行体系的基本结构和特征。1933年的《银行法》建立了联邦存款保险公司（the Federal Deposit Insurance Corporation，FDIC）。所有的联邦储备银行成员都被要求参加保险计划，非成员银行在得到联邦存款保险公司的批准后也可以加入。参加保险的银行按照存款额的一定百分比交纳保险费用，建立起相互保证的基金，用于支付那些破产银行的储户。1934年1月1日，这一暂时性计划启动，每个储户能得到最高2 500美元的保险。在6个月内，就有14 000家商业银行加入存款保险计划。1935年的《银行法》颁布后，存款保险制度成为长期不变的政策，并且保险费用上限提高到5 000美元。尽管保险对象的覆盖面几乎达到百分之百，大多数小储户得到了保护，但是实际的保险只能保证43％的存款。
1933年的《银行法》，也即《格拉斯斯蒂高尔法》促使商业银行和投资银行真正完全分离开来。该法案规定：任何个人或公司从事通过发行、直销出售或者分配证券以接受存款的业务，都是违法的。银行和证券公司之间的任何合作及其参股董事、职员和雇员之间的任何联合都被禁止。同时，要求撤销商业银行隶属的证券公司以及削减债券部门。花旗银行清算了其附属单位，第一波士顿公司（First Boston Corporation）从大通国家银行和波士顿第一国家银行（First National Bank of Boston）的证券会员单位中独立出来。投资所，例如摩根，选择建立存款银行，而其他合作伙伴则建立了新的摩根·斯坦利投资银行（Morgan Stanley & Co。）。
从1933年的《银行法》开始，继而到1935年的法案，限制竞争的思想被引入商业银行领域。国会受银行危机的产生是由于竞争者强迫银行支付“过多的”利息这种观点的启发，从而禁止银行对活期存款支付利息，并限制对定期存款的利率水平，如同行政委员会（Board of Governors）在《Q条例》下所做的一样。对新银行准入的限制进一步抑制了竞争。新政对银行业的立法终结了近一个世纪的“自由银行业”时代，在那个自由的时代，新的州属银行或者联邦银行只要能满足法律要求的最低标准，就可以在任何地方开立。同样，出于对“过度竞争”的担心，1935年的《银行法》赋予联邦机构自由签发特许证的权力。
新政立法在管制商业银行地域扩张方面变化不大。国会修正了《麦克法登法》，赋予国家银行与那些各州特许的农村地区银行一样的设立分支机构的特权。更为重要的是，银行控股公司首次被纳入联邦政府的管理范围内。那些吸取了较大群体资源的竞争者使非隶属的小银行受到威胁。小银行的抱怨促使在1933年和1935年的《银行法》中出台了新的管制规定。银行控股公司被界定为拥有多个成员银行大部分所有权的组织。虽然银行控股公司被置于联邦储备银行的监管之下，受新管制条例的制约，但获准收购新银行和进入其他新的业务领域。
尽管联邦储备银行采取的不适当的货币政策对金融体系的崩溃起了重要作用，但是联邦储备银行并没有受到很多指责，相反，它的权力更大了。金融体系的权力从商业银行手中转移到联邦储备委员会，这要归功于公众和国会对控制联邦储备银行的银行家们的信任危机，以及罗斯福总统新任命的联邦银行主席马里纳·埃克里斯（Marriner Eccles）的坚持不懈的努力。联邦储备委员会在1935年的《银行法》的框架内，获得了任免联邦储备银行领导人的权力（现在由行政委员会行使这一权利）。货币决策集中于12个成员银行组成的公开市场委员会手中，这一委员会包含7个行政委员会成员和5个地区联邦储备银行的主席。行政委员会也获得了新的货币政策工具，即有权改变准备金。与银行获得的允许提供不动产贷款的权力相联系，联邦储备银行能够对任何“合格的”票据提前贴现。新政就这样废弃了曾被庄严载入《联邦储备银行法》的真实票据原则。
1929年股票市场的冲击（6）
证券市场的新政
在新政的要求下，以前由各州监管的证券市场，现在由联邦政府接管。虽然在路易斯·D·布兰代斯（Louis ）的增强信息披露的理念引导下，投资者并不能完全避免犯错误，但政府还是保证投资者不会因为信息的不充分或误导而陷入不知所措的境地。这一措施打击了《蓝天法》尽力隐瞒新的发行信息的努力，目的是提高有关上市公司披露证券交易信息的要求。 1933年的《证券法》（the Securities Act）和1934年的《证券交易法》（the Securities Exchange Act）的目的就在于通过确立严格的信息披露规则来提高投资者所获信息的数量。
1933年的《证券法》还努力保证，州际间证券买卖的信息能够完全、公平地披露，并保证杜绝首次发行新证券时的欺诈行为。 ［12］ 除了政府发行的证券和某些豁免证券外，所有公开发行的新证券都要求先注册。与发行者和证券有关的特殊信息都要有文字记录，以保证公众从招股说明书中可以查阅到。为了给投资者留下一定的时间消化这些信息，证券从记录在册那天算起，20天以后才可以入市交易。每个证券商都要保证是可靠的，如果记录在册的信息被发现是虚假的，交易就会停止，购买者会收回资金。
1934年的《证券交易法》进一步扩大了联邦政府对在国家交易所内进行的证券交易的信息披露的要求。《证券交易法》要求证券发行公司必须注册，并定期以书面形式提供报告；还要求交易所也要登记在册，其交易系统需要经过政府的详细检查。《证券交易法》认为各种操纵市场的行为都是非法的，规定了短期买卖和止损的各种规则。任何拥有公司证券超过10％的个人都被要求报告其持有证券的状况。联邦储备委员会具有制定购买股票所需保证金数量的新权力，这发挥了杠杆作用。除了上述规定，《证券交易法》还建立了一个掌管新的立法的独立机构，即证券交易委员会（Securities and Exchange mission，SEC），证券交易委员会由5个成员单位组成，具有较大的自由决策权，可以制定单位之间有关交易活动和行为的规则和程序。对于清算所，罗斯福总统任命金融活动家约瑟夫·P·肯尼迪（Joseph ）作为第一任主席，尽管肯尼迪从事过在目前看来属于禁止之列的活动。
1938年，证券买卖开始转向不受管制的市场时，出台了《马洛尼修正案》（Maloney Amendment），对1934年的法律予以修改，进一步加强了对那些不通过交易所直接将证券售给顾客的券商和交易商的控制。券商和交易商可以直接在证券交易委员会注册登记，也可以在他们的交易机构注册登记。如果是后一种方式，则要求由交易机构将登记情况报送证券交易委员会。结果，1939年召开的投资银行家会议促成了全国证券交易商协会（the National Association of Securities Dealers，NASD）的成立。全国证券交易商协会与证券交易委员会共同承担规范不通过交易所直接将证券售给顾客的市场行为的职责，并共同维持市场纪律。
1937年，新政实施者指责大企业和华尔街使经济环境陷入悲观，并建立了临时全国经济调查委员会（Temporary National Economic mittee，TNEC），专门对此进行调查。临时全国经济调查委员会提出了金融集中和控制问题，尽管并没有证据表明大企业和华尔街阻碍了经济发展。对投资银行家的进一步打击采取的方法是推行强制性的公众秘密中标方式（pulsory public sealed bidding），目的是消除支付“过多的”保险费用的问题。这一方式得到了规模较小的交易所的支持，它们希望能和占支配地位的大公司平等竞争。1941年，证券交易委员会要求所有注册过的公共事业性质的控股公司都参加竞标。这使得那些较大的投资所组织起来，形成了竞标联合体。20世纪40年代末期，有关强制性竞标带来的好处的很多说法很明显都是夸张之言。
1940年，证券交易委员会的管理范围延伸至投资咨询公司和投资公司。当证券交易委员会为注册过的证券制定新规则时，《投资咨询法》（the Investment Advisors Act）要求专业人士对这些证券提供建议或分析，《投资公司法》（the Investment pany Act）针对的是已经吸引了大批小投资者的投资信托和基金，目的是保证这些公司具有独立的管理层和充足的资本，限制商业银行和投资银行的地位，并保证股东能够获得信息和控制董事长。 。。
1929年股票市场的冲击（7）
对储蓄和信用合作社的新的管制
新政再次提起了储蓄贷款协会的问题，并通过1933年的《房主贷款法》（the Home Owners Loan Act），进一步加强了联邦政府对抵押市场的干预。联邦住房贷款银行委员会被赋予特许一种新的中介类型——联邦互助储蓄贷款协会——的权力，由此在存贷行业中建立了联邦—州的双层结构，并取得了与银行对等的地位。
为了直接帮助房主，1933年的《房主贷款法》要求建立一个临时性机构，即房主贷款公司（the Home Owners Loan Corporation，HOLC），接受联邦住房贷款银行委员会的管理。房主贷款公司从银行、储蓄贷款协会以及其他贷款者那里购买无法履行债务的房屋抵押借款，然后再以较低的利率和较长的期限为这些抵押提供资金。房主贷款公司共为100多万个家庭的抵押借款提供资金，拯救了许多处于丧失了抵押品赎回权的困境中的家庭。 ［15］ 为了帮助未来的房屋所有者，国会在1934年通过了《全国房屋法》（the National Housing Act），提供房屋抵押借款保险。为处理这种保险业务，还专门成立了一个新机构——联邦房屋管理局（the Federal Housing Administration，FHA）。对于一个只支付了50％的保险费用的借款者而言，联邦房屋管理局提供的保险承担了全部拖欠的本金，以发行补偿性的20年到期债券的形式使贷款者免受借款者违约的风险。为了提高住房贷款资金的供给，1938年建立了联邦国家抵押协会（Federal National Mortgage Association，FNMA），主要工作是从外部借款，并将款项用于从贷款者和发明者那里购买抵押品。1944年出台的《退伍军人权利法》（the Servicemen's Readjustment Act）授权美国退役军人管理局（Veterans Administration）提供由预算资金支持的担保，从而提供了更多的抵押保险。由于担心联邦存款保险公司的建立不利于储蓄贷款协会的发展，《全国房屋法》也要求在联邦住房贷款银行委员会下创立联邦储蓄与贷款保险公司（the Federal Savings and Loan Insurance Corporation，FSLIC），专门为住房贷款账户提供保险，最高额可达到5 000美元。和由联邦存款保险公司承担保险支付的银行一样，联邦储蓄与贷款保险公司的成员也被要求支付保险费，并要接受定期审查。
联邦政府通过了有关特许成立联邦信用合作社的立法，开始对金融部门一个新的分支实施监管。出于慈善的目的，专为劳动阶层提供贷款的信用合作社形成了。到1930年，32个州通过了允许建立信用合作社的法律。尽管信用合作社的数目超过了1 000个，它们只是金融系统的一个微不足道的组成部分，资产总额仅有4 500万美元。危机的发生使信用合作社的倡导者有机会去华盛顿游说联邦法律放任拒绝执行信用合作社规管制度的各州。1934年的《联邦信用合作社法》（the Federal Credit Union Act）为联邦特许者提供了便利条件。信用合作社通过信用合作社国民协会（the Credit Union National Association）联合起来，成立了专为贷款提供私人保险的基金，取代了政府保险。储蓄贷款协会以及银行要开设新的机构变得越来越困难了，这有助于解释信用合作社为什么会繁荣，1939年信用合作社的数目超过了10 000个。
新政的后果
对于金融机构而言，1936—1937年的衰退进一步强化了其在不确定的经济环境下对高流动性和高安全性的偏好。1935年年底，联邦政府开始担心过多的银行准备金会存在通货膨胀的潜在风险。联邦政府希望刺激借款，采取了大胆的做法。1936年8月以及1937年3月和5月，联邦政府将准备金提高了一倍，同时提高了保证金率，削减了贴现率。银行的反应是大量削减贷款以保持过量的储备金，这成为经济急剧紧缩的开端。这次经济衰退程度如此之深以至于1937年的实际人均收入比1929年还要低。
对流动性的需求促使银行减少贷款，并增加对现金和证券的持有。贷款成为与证券市场有密切联系的货币中心银行的业务。货币中心银行一直是活期贷款市场重要的参与者，其主要业务是将同业存款和其他存款投资以贷款的形式向券商投资。禁止对活期存款支付利息大大降低了货币中心银行吸引同业存款的能力，也降低了活期贷款市场的重要性。联邦资金市场逐渐在货币市场上占领了重要地位。
1929年股票市场的冲击（8）
由于《格拉斯斯蒂高尔法》禁止商业银行从事投资银行业务，由此禁止商业银行对其企业客户提供长期资金，因此，银行开始从事期限较长的定期贷款。商务部（the Department of merce）和复兴金融公司鼓励这种改变。传统上，对贷款普遍可以接受的最长期限是6个月。现在，商务部和复兴金融公司对银行观察人士指出，不能仅仅因为贷款期限较长就横加指责。1935年的《银行法》允许联邦储备银行出借具有优良资产的证券，而不管到期日的长短。在贷款额被限制到资本和剩余资金的10％时，即使货币中心银行也感到对重要公司发放贷款存在较大难度。解决办法是建立银团联合贷款，从其他银行吸收资金。
改革后的商业银行看起来好像获�
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